El Estado de derecho y la calidad
de la democracia en México
Un diagnóstico, actores y punto de partida
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El Estado de derecho
y la calidad de la democracia
en México
Un diagnóstico, actores
y punto de partida
Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Lerma/División de
Ciencias Sociales y Humanidades
Juan Pablos Editor
México, 2018
Primera edición impresa: 2017
Primera edición digital: 2018
EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
EN MÉXICO. UN DIAGNÓSTICO, ACTORES Y PUNTO DE PARTIDA
Raúl Figueroa Romero
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Introducción
1. Estado de derecho. Un marco para la calidad de la democracia
2. Teoría de la democracia.
Nociones básicas trascendentes
3. Calidad de la democracia
4. Democracia y medios de comunicación
5. Los medios de comunicación en la democracia
latinoamericana
6. La televisión mexicana en la construcción
de la democracia
Comentarios finales: la democracia mexicana,
en camino a la calidad
Bibliografía
A ti, madre, Emilia Romero Cid,
que me enseñaste lo más
importante y valioso
de esta vida.
Gracias eternas. TE AMO.
A ti, Emilia del Carmen,
con todo mi amor.
A mi familia,
que me ha apoyado
de diversas formas.
Muchísimas gracias.
Al doctor Pablo Castro Domingo,
por su apoyo y su amistad, así como
a mis colegas, compañeros
y amigos de mi alma mater.
A todas aquellas personas que me han
dado algo importante y útil,
y para no omitir a ninguno,
aquí les brindo mi agradecimiento.
En la actualidad, es necesario hablar de calidad de la democracia, pues es insuficiente decir que México vive una transición hacia ella. Después de más de 25 años de existencia, parece imperioso referir que es ya una democracia, puesto que ha resistido los embates de la modernidad. Sin embargo, aún falta consolidar el sistema institucional y hacer valer el Estado de derecho en la praxis y el vínculo tan estrecho que implican en esto los derechos humanos. Necesitamos hablar de democracia consolidada para empezar a hablar de la calidad de la democracia. Fortalecer el Estado de derecho significa consolidar la democracia y favorecer su calidad.
La participación ciudadana debe estar garantizada tanto en los derechos humanos como en el acceso a la información, pues de esta última dependen las decisiones que toman los ciudadanos y que han de tener impacto en la vida política, aquí, los medios de comunicación masiva desempeñan un papel importante. Sin embargo, éstos, al convertirse en un actor político, distribuyen información que no necesariamente es plural, ética o verídica; el caso de la televisión es particular porque, además de estar presente en cada hogar, goza de un alto nivel de confianza pero provoca que el proceso de interlocución sea pasivo; además, si bien el Estado garantiza que se cuente con acceso a esa información, aún hace falta una regulación de mayor precisión.
Se espera que la calidad de la democracia en México y su relación con los actores políticos, como la televisión, aporten a los ciudadanos las herramientas mínimas para que participen en el acontecer político e institucional, hoy más necesarios que en cualquier otro tiempo del desarrollo de este país.
En este texto abordaremos temáticas vinculadas a la democracia y su calidad, la comunicación política (particularmente con la televisión), en donde la figura del Estado de derecho tiene un papel importantísimo en la democracia en general, pero sobre todo, como veremos, en la calidad de la democracia como uno de sus requisitos primordiales. Todo esto con el objetivo de determinar la relación entre la televisión y la calidad de la democracia mexicana.
El primer capítulo da cuenta del papel que representa el Estado de derecho como dimensión de análisis y pauta en la calidad de la democracia; este aspecto es importante para ver el desempeño y la solidez institucional en el funcionamiento de la estructura del Estado inmerso en un régimen democrático. En suma, la democracia sólo es factible cuando prevalece un marco jurídico para que ella ocupe un lugar en el sistema de gobierno y del Estado.
En el segundo capítulo se desarrollan conceptos fundamentales de la democracia y sus principales referentes teóricos. En este punto la democracia se aborda antes de señalar en qué consiste su calidad y su relación con los medios de comunicación; luego, en el tercer capítulo se expone qué es una democracia con calidad, así como los elementos y valores partícipes en su composición. Sin duda es el preámbulo que indica la relevancia de los medios de comunicación, en especial la televisión como actor de la vida política.
En el cuarto capítulo se aborda la relación entre los medios de comunicación, la comunicación política y la democracia. Dicha relación tripartita revela que en una democracia, la información que la conforma y que de ella emana es necesaria para que la población se convierta en ciudadanía y participe en la vida política del país.
El quinto capítulo ofrece un panorama de los países latinoamericanos y su acceso a los medios de comunicación, cómo han sido los modelos regulatorios, cuál ha sido el lugar que ocupa México. Se concluye con el papel de la televisión y su impacto en la democracia, que sirve de preámbulo para el caso mexicano.
En el sexto capítulo se expone lo relevante del papel de la televisión, en especial cómo se ha constituido en un actor de la democracia mexicana, como medio de comunicación de amplio alcance y como fuente de información.
En la última parte, correspondiente a los comentarios finales, se podrá observar que la democracia mexicana sí tiene desatinos, y que sin embargo sus instituciones han resistido los embates de la impunidad, pues el Estado de derecho en mucho ha contribuido a ello; esto significa, desde nuestro punto de vista, que la democracia mexicana ya existe, y la nueva apuesta debe ser su calidad.
A lo largo del texto, el lector encontrará varios referentes teóricos y sus exponentes más relevantes de cada tópico, lo cual le proporcionará un piso mínimo de explicación y comprensión del tema para observar la realidad sociopolítica desde la teoría; se trata de elementos ideales de los temas y fenómenos que se presentan en nuestra sociedad y contribuyen a su análisis.
El presente volumen busca insertarse en las nuevas vertientes de análisis de la teoría democrática, tomando algunos elementos más de la comunicación política y las nuevas posturas de la concepción del derecho que permean en nuestro país y en otras latitudes de América Latina.
En la consolidación de la democracia, el Estado de derecho sin duda es un elemento imprescindible debido a que remite a un marco de normas y procedimientos; es el conjunto de leyes de dominio público, universales, estables y precisas, y no retroactivas, las cuales son características fundamentales para cualquier orden civil y político de toda sociedad.
El respeto y cumplimiento irrestricto de las leyes se refleja, en buena medida, en la eficiencia y eficacia del Estado. Se materializa en la Constitución que, en suma, apela y resguarda las libertades y los derechos de los ciudadanos; es la ley fundamental o ley de leyes, cuya jerarquía está por encima de cualquier otra norma dentro de la sociedad a la que rige.
El Estado de derecho, su conformación y sus características son claves para entender la calidad de la democracia de un país, la cual también se puede medir por medio de un sistema legal que propicia la efectividad y validez de los derechos políticos, la libertades civiles, las garantías sociales y la rendición de cuentas a la ciudadanía (Pérez y Figueroa, 2015:229-230).
La calidad de la democracia puede analizarse en función del Estado de derecho o Rule of Law, que se coloca en la dimensión de la calidad en términos de procedimientos; esto significa, entre otras co-sas, que los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el gobierno de la ley (Duhem, 2006:59), incluso si trabaja conforme a los intereses de los ciudadanos.
Debemos dejar claro que el Estado es la representación misma del derecho puesto que se vale del derecho para su construcción y materialización. Ya desde la Antigüedad se daba cuenta del origen del Estado.
1) En los Diálogos de Platón se discurría una teoría de Estado cuyo objeto era “demostrar la necesidad moral, así para el Estado como para el individuo, de regir toda su conducta según la justicia”. Es decir, se apela a un objeto jurídico como si fuese una persona natural sujeta a un conjunto de derechos y obligaciones con estricto apego a la moral. Así, desde entonces ya se delimitaban los elementos de la teoría del Estado: su figura, finalidad y régimen (Platón, 2008).
2) Maquiavelo, en El Príncipe, planteó al Estado como un problema al sostener que ninguna de sus formas es mejor, ni la Monarquía ni la República, es decir, como estructura por sí misma no es eficaz ni eficiente; planteó un Estado fuerte con base en el derecho positivo y la coerción. Sin duda, se trata de un marco jurídico que tiene como referente el iuspositivismo, que da cuenta de que el Estado es por y para el hombre, y con ello también la soberanía (Maquiavelo, 2009).
3) El paso del Estado natural al Estado civil, resultado de un pacto social que daría como resultado el bienestar común y por ende el abandono de ciertas individualidades, es lo que explica Thomas Hobbes cuando trata el origen del Estado. Con este principio tiene lugar la teoría contractualista: el Estado tiene lugar por el contrato social, que limita la voluntad de cada hombre para someterla a la de la mayoría (Hobbes, 2012).
4) Para John Locke, considerado padre del liberalismo, contractualista también, son dos pactos los que se celebran: uno de orden social y otro de gobierno, es en éste donde se constituye el Estado. Locke propone que es el Estado la figura protectora de los derechos individuales y de la propiedad a través de la separación de poderes entre el parlamento y el monarca y, con ello, el marco jurídico para su ejercicio (Locke, 2010).
5) Jean Jacques Rousseau, contractualista, planteó en El contrato social que el poder que rige a la sociedad es la voluntad general derivada de abandonar el estado natural, con lo que surge la normatividad. La ley, expresión de las voluntades, es seguida por sus precursores, así tiene origen una soberanía en el pueblo y la división de poderes. Debe anotarse que en la medida en que el pueblo convenga a su gobierno, éste puede ser a través de la República o la Monarquía, siempre y cuando impere el bien común y el interés general (Rousseau, 2012). De este modo se va configurando (en ciernes) la democracia, la voluntad general para el bien común.
6) Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu, delimitó el problema del Estado a una estructura de poderes como la concebimos actualmente. Uno coexiste con el otro sin ser excluyentes entre sí; uno emite, otro regula y uno más procura; de este modo perfecciona la relación entre el propio gobierno y, por ende, al gobernado (Montesquieu, 2010).
De lo anterior podemos anotar, en suma, que los dos primeros enlistados dan cuenta del Estado como un fin necesario, pero no expresan su origen. El tercer caso revela el origen como forma de gobierno, pero no así la instrumentación del Estado. Los contractualitas, por su parte, señalan que la división de poderes, la función y estructura del Estado, en especial Montesquieu, quien fue el primero en mostrar dicha división, fue el esquema administrativo y ordenado en pesos y contrapesos equilibrados entre sí para el control y ejercicio del poder que conlleva la concepción del Estado.
Sin quitar mérito o agregar alguno, la finalidad de referir a los clásicos es para dar cuenta del desarrollo de lo que aquí compete: exponer sobre el Estado, y de la relevancia de su corpus legal.
Conviene hacer aquí una precisión acerca de la utilización del término Estado de derecho; en este sentido, se pueden identificar dos grandes familias que abordan dicho concepto: por un lado, el llamado Rule of Law, de corte anglosajón y estadounidense, y por el otro el Rechstatt, de origen alemán (ambas expresiones en su traducción al español son muy similares). También es necesario mencionar que es una construcción lingüística cuyos orígenes más dominantes, incluso más completos, están la cultura germánica. Además, para el caso de nuestro país, hemos heredado la tradición jurídica germano-románica; asimismo, es igualmente importante aclarar que la tradición anglosajona ha cobrado importancia e impacto en los últimos años en México y América Latina, lo cual en mucho se debe a la influencia estadounidense.
El Estado de derecho o Rule of Law, además del reforzamiento de normas legales, refiere al principio de la supremacía de la ley y supone al menos la capacidad para hacer que las autoridades respeten las leyes, que éstas sean de dominio público, universales, estables, precisas y no retroactivas. Son características fundamentales del corpus de cualquier orden civil y es un requerimiento básico para la consolidación democrática, junto con otras cualidades como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. Éstos son aspectos de suma importancia para poder hablar de un Estado de derecho democrático consolidado.
Al tratar sobre instituciones, leyes estables y precisas, contemplamos también solidez, profesionalismo e imparcialidad como mínimo, tanto de las propias instituciones como de sus integrantes.
El Estado de derecho se relaciona con la libertad y la igualdad puesto que se refiere al respeto de todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan los derechos y su concreta realización, empezando por la norma suprema, es decir, la Constitución. Sin embargo, ninguna libertad, igualdad o responsabilidad son posibles en la práctica si el respeto a la ley no se traduce en eficiencia y eficacia de las decisiones de las instituciones de gobierno y de la administración.
Más allá de los problemas de opción institucional, decidir y emprender políticas de calidad democrática tiene como presupuesto ineludible precisamente esta dimensión, cuya ausencia haría superfluo todo lo demás (Morlino, 2009:189). Aunque esté presente en grados y formas diversas, el Estado de derecho es relevante para el análisis de la “buena” democracia y debe caracterizarse por:
Para cada uno de estos puntos, relativos a la aplicación eficiente del sistema legal y la resolución equitativa de los problemas contenciosos dentro del sistema legal, existen diversos análisis cualitativos y cuantitativos y sus correspondientes datos, que se pueden señalar y analizar caso por caso utilizando técnicas cualitativas principalmente. En su conjunto, resulta posible reconstruir para cada caso las características principales y el grado de Estado de derecho existente en un determinado país.
Otra acepción de Estado de derecho la podemos encontrar en Maravall, quien sostiene que una definición mínima se refiere a la aplicación de leyes que:
1) Hayan sido promulgadas y aprobadas según los procedimientos preestablecidos.
2) Que no sean retroactivas, sino generales, estables, claras y ordenadas jerárquicamente.
3) Que se apliquen a casos particulares por tribunales independientes del poder político y accesibles a todos, cuyas decisiones respondan a requisitos procedimentales, y que establezcan la culpabilidad mediante el proceso ordinario (Maravall, 2003:261).
Teniendo la idea más o menos clara del Estado de derecho y su ejercicio efectivo dentro de la democracia, podemos observar cómo la política ha tomado cauce en el ámbito jurídico. En este sentido, se ha presentado la continua y muy difundida tentación de los políticos de usar la ley contra sus adversarios cuando, por ejemplo, la oposición está condenada a serlo durante mucho tiempo y no tiene oportunidad de una victoria electoral, o cuando el gobierno ve en la intervención de los jueces un modo de fortalecerse contra la oposición (Morlino, 2009:192); en otras palabras, se trata de utilizar la aplicación de la ley como una auténtica “arma política”, como sostiene Maravall.
Existe también una tendencia creciente entre ciudadanos individuales —o más aún, entre grupos económicos— a recurrir a la ley para hacer valer sus intereses. Así es como se ha producido una “juridización” o judicialización de las democracias contemporáneas puesta de manifiesto por muchos estudiosos.1
En contraste, en casi todas las democracias tanto de Europa como de América Latina se pueden localizar actitudes encontradas o desafiantes contra el Estado de derecho, presentes incluso en el sector empresarial, que ven las leyes como impedimentos (dañinos) para alcanzar sus propios objetivos y, por tanto, no se trata de respetarlas, sino de superarlas o evadirlas. Como dice el refrán italiano: fatta la legge, trovato l’inganno (“hecha la ley, se encuentra el engaño”; sería el equivalente de este refrán en castellano) (Morlino, 2009:193).
México no es la excepción ante estas consideraciones, que incluso se han exacerbado en los últimos años. Aun cuando los conflictos políticos se dirimen en el ámbito judicial, este último ha dejado espacios de fuertes críticas por su papel desempeñado en la toma de decisiones sobre lo político y, sobre todo, en relación con la democracia.
Por su parte, O’Donnell, en su artículo “Why the Rule of Law Matters”, señala que el Estado de derecho es uno de los pilares esenciales sobre los que se basa una democracia con calidad. Sin una regla fuerte de la ley, defendida por un Poder Judicial independiente, los derechos no son seguros y la igualdad y dignidad de los ciudadanos están en riesgo (O’Donnell, 2004:32-46). Es decir, no sólo se trata de tener una legislación apropiada sino también de una red de instituciones estatales que convergen para asegurar la eficiencia y eficacia del sistema legal que un régimen democrático requiere para su óptimo funcionamiento; la debilidad de las instituciones en este tipo de estados es una de las características más perturbadoras de la mayoría de países de América Latina. Algunas fallas en el Estado de derecho pueden ser, según O’Donnell:
1) Fallas en la legislación vigente. A pesar del progreso realizado recientemente, aún existen leyes, criterios judiciales y disposiciones administrativas que contravienen principios y disposiciones en el orden normativo superior, cuando no se tiene una visión o lectura amplia tanto de la interpretación de la ley como de la democracia; que a menudo violentan todo el sistema legal e institucional.
2) Fallas en la aplicación de la ley. La multiplicidad de formas que tiene este aspecto incluso en las democracias más avanzadas es importante, en donde los privilegiados logran eximirse de la ley. Hay una vieja tradición latinoamericana de hacer caso omiso o torcer la ley para favorecer a los más fuertes.
Por ejemplo, en Argentina un hombre de negocios dijo que ser poderoso es tener (legalmente) impunidad; a su vez expresó un sentimiento generalizado en el que cumplir con la ley voluntariamente es algo que sólo a los imbéciles se les ocurre y más bien es una señal de debilidad social. Aquí se observa la obstinada negativa de los privilegiados y de aquellos que tienen poder de someterse a los procedimientos administrativos normales; sin hablar de la impunidad con la que actúan no con poca frecuencia.
3) Fallas en las relaciones entre las agencias estatales y los ciudadanos comunes. Este defecto está relacionado con el anterior, en el sentido de que el ciudadano común ve con lejanía la posibilidad de ser tratado de forma igualitaria que otro ciudadano con poder. Se le atiende de distinta manera, sin embargo, se atreve a acercarse a estas burocracias no como un portador de derechos, sino como un suplicante pidiendo favores.
4) Fallas en el acceso a la justicia y un proceso justo. En la mayoría de los países de América Latina, el poder judicial es demasiado distante, incómodo, caro, y lento para los pobres y vulnerables, incluso el sólo hecho de intentar acceder a él.
5) Defectos debido a la anarquía pura. Esto se relaciona con confundir frecuentemente al Estado con su aparato burocrático. En la medida en que una ley es promulgada por el Estado y respaldada por éste, y como las instituciones del Estado se supone actúan de acuerdo con las normas legales vigentes, entonces se debe reconocer que el sistema legal es parte constitutiva del Estado, sin embargo, hay diferencias y deficiencias importantes entre lo que estipula el sistema legal y el actuar de las instituciones (O’Donnell, 2004:32-46, las cursivas son mías).
Con especial énfasis interesan las dos primeras fallas puesto que éstas se refieren directamente a la aplicación de las leyes, que sin duda alguna dan forma al Estado en general y al Estado de derecho en particular, y ambos son el camino hacia la democracia.
La primera falla señalada se refiere a la existencia de criterios por parte de aquellos encargados de la aplicación de la ley, en este caso nos referimos a los jueces cuando adoptan interpretaciones que contravienen a las normas de orden superior a la ley que observan en el caso concreto; esto es, que sus decisiones no siempre son acordes o incluso trastocan la Constitución y/o sus principios. Esto muestra, como lo señala el autor, la falta de conocimientos tanto de la ley en una democracia como de una cultura jurídica. El resultado es, además, la violación a todo el andamiaje jurídico del sistema democrático, y por ende, derivado de todas estas fallas, se altera negativamente la justicia; tal como señala Ferrajoli: el “tiempo de los derechos” —para usar la conocida expresión de Norberto Bobbio— es también el tiempo de su violación y de la desigualdad profunda e intolerable (Ferrajoli, 2005).
La segunda falla tiene que ver con la cultura de la legalidad y jurídica de los encargados de velar por el respeto y la aplicación de las leyes. Es el caso de los competidores en la arena electoral, que hacen todo lo posible por evitar el cumplimiento de la ley, así como también de los encargados de aplicarla, con acciones que en no pocas ocasiones se prestan a interpretaciones como fraude a la letra o el espíritu de la ley, como a su contravención. Ocurren, como lo indica el autor, para favorecer a los más fuertes, dado que se hacen interpretaciones que no están acordes con la norma suprema. Todas estas fallas no abonan para el fortalecimiento de la democracia y menos para su desarrollo y la calidad que se pretende.
Además de todo esto, existe la evidencia de que las deficiencias mencionadas han sido fomentadas por la clase política a través de coaliciones electorales ganadoras, incluyendo candidatos de las áreas de la iniciativa privada de forma perversa, en el sentido de que sólo los imbéciles cumplen con la ley, o no observarla, torcerla o evadirla, como lo he referido líneas arriba.
Con todo esto, es factible anotar que cuando una democracia cuenta con un Estado de derecho fuerte que aplica la ley de acuerdo con los fines y principios para los cuales fue hecha, e independiente del ámbito político, se habla de una democracia con calidad. Sucede lo contrario cuando una institución y sus integrantes no son eficientes para llevar a cabo la tarea de ejecutar las normas que las reglas del juego democrático han establecido, lo cual se traduce en ineficacia y, sobre todo, en su ejercicio, acordes con los principios democráticos.
Así, es necesario apuntar que los marcos jurídicos no son perfectos; sin embargo, sí podemos aspirar a tener un conjunto de instituciones, y sobre todo de profesionales y expertos en la ejecución e interpretación del marco legal, para perfeccionar y evitar problemas por los desperfectos que puedan existir en las leyes al momento de hacer efectiva la legislación. La consecución de esto coadyuva en mucho a la consolidación, fortalecimiento, desarrollo de la democracia y su calidad (a la cual todos aspiramos), para llegar a cumplimentar en la realidad uno de los tantos conceptos de democracia: la satisfacción de casi todos sus ciudadanos, como lo señalan Dahl (1992) y otros autores que analizaremos más adelante.
Igualmente, podemos añadir que, a decir de O’Donnell, el Estado de derecho debería concebirse no sólo como una característica genérica del sistema legal y de la actuación de los tribunales, sino considerarse la norma basada en la legalidad de un Estado democrático, lo cual supone que existe un sistema legal que es, en esencia, democrático en tres sentidos:
1) Defiende la libertades políticas y las garantías de la democracia política.
2) Defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la población.
3) Establece redes de responsabilidad y accountability para que todos los agentes, privados y públicos, incluyendo los cargos más altos del régimen, estén sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos.
Siempre que estas tres condiciones se cumplan, sostiene O’Donnell: “el Estado de derecho no solamente será un Estado gobernado por la ley, sino un auténtico Estado democrático de derecho” (O’Donnell, 2001:22-24).
Sin duda los orígenes de la democracia y el constitucionalismo se pueden encontrar desde la antigua Grecia. Incluso la forma directa de la democracia que se practicaba en la Atenas clásica se había impuesto restricciones a sí misma de acuerdo con el espíritu del constitucionalismo, es decir, la nueva legislación o la toma de las decisiones eran objeto de control por los nomothetai, un grupo de personas elegidas por la misma Asamblea, con facultades para aprobar o rechazar las leyes (incluidas las decisiones) aceptadas o emitidas por la propia Asamblea (MacDowell, 1978, en Elster y Slagstad, 2001:34).
Aristóteles fue quien aportó el argumento en favor del gobierno de las leyes al afirmar que “La ley es la razón sin pasión”; para este filósofo, el gobierno de las leyes era el mejor siempre y cuando las leyes fueran buenas, es decir, que estuvieran orientadas hacia el bien común (Aristóteles, 1988). De forma similar se pronunció Platón en su célebre apartado sobre las leyes; ahí expresó su preferencia por el gobierno de las leyes, ya que de ello dependía la salvación del Estado (véase Platón, 2008).
De todo esto, al hablar de constitucionalismo se alude a la Constitución, entendida ésta como el ordenamiento jerárquicamente superior dentro de una sociedad políticamente organizada: se trata de la norma suprema. Desde el siglo XVIII, las únicas Constituciones designadas como tales han sido aquellas que han incorporado en su cuerpo normativo las demandas de libertad, y a su vez contienen garantías definitivas para estas libertades. Según el constitucionalismo liberal, los gobernantes actúan sobre la base de una ley o en nombre de la ley; es decir, el gobierno de la legalidad.