“Nella politica come in tutto il resto della vita, per chi non è un balordo, contano quei due principi lì: non farsi mai troppe illusioni e non smettere di credere che ogni cosa che fai potrà servire”.

Introducción

I.

El territorio de la península Ibérica ha conocido en el último medio siglo una de las transformaciones más importantes y decisivas de su historia. En buena medida esta transformación es, a un tiempo, causa y efecto de la progresiva integración del espacio ibérico en las redes de flujos globales de capital, mercancías, información y población, la cual ha condicionado de forma determinante su evolución económica, demográfica y social. Uno de los vectores principales de los cambios acaecidos ha sido la aceleración del proceso de urbanización. En efecto, si en 1960 la urbanización de las sociedades ibéricas, lastrada por la pervivencia de estructuras económicas poco evolucionadas, podía considerarse todavía en retraso respecto otros países europeos, en la actualidad la población ha pasado a vivir de manera muy mayoritaria en ciudades, tanto en España como en Portugal.

Esta evolución del poblamiento ha fortalecido de forma muy notable el sistema urbano, en la cabecera del cual se ha consolidado un conjunto de áreas metropolitanas —Madrid, Lisboa, Barcelona, Valencia, Bilbao, Sevilla, Málaga, Oporto, Zaragoza— que contienen más de un tercio de la población y la actividad, vertebrando a su alrededor los espacios regionales y el conjunto del territorio. Por otra parte, el proceso de urbanización ha sido acompañado de una notable mejora de las infraestructuras, de modo que los espacios regionales se han integrado y ha devenido más interdependientes. Así, las grandes diferencias en accesibilidad, estilos y calidad de vida que habían existido en el pasado entre las antiguas áreas rurales y urbanas se han visto reducidas y, en ocasiones, han llegado incluso a revertirse, de tal manera que algunas áreas consideradas tradicionalmente como rurales gozan hoy de unos de los más elevados niveles de renta per cápita y de bienestar. Finalmente, hay que tener en cuenta que las transformaciones no han afectado sólo la configuración y jerarquía del sistema urbano, sino también la misma morfología de las áreas urbanizadas. Así, el ámbito que puede considerarse integrado en cada área urbana se ha extendido, el poblamiento y la actividad han tendido a dispersarse en él, los servicios se han hecho más accesibles desde cualquier lugar y, a medida que el territorio de las áreas urbanas se hacía más interdependiente, sus redes de comunicaciones han visto aumentar su densidad y su carga.

De este conjunto de transformaciones se desprenden importantes ventajas, de tal manera que, en términos generales, nuestras sociedades gozan hoy, sin lugar a dudas, del mayor nivel de renta y bienestar de su historia: la posibilidades de desplazamiento de los ciudadanos se ha incrementado extraordinariamente, los servicios resultan más accesibles, disponemos en términos generales de viviendas más bien equipadas, los niveles de ingresos medios han mejorado de forma notable,… Sin embargo, desde el punto de vista territorial, la transformación de nuestro entorno está comportando también importantes problemas: el creciente consumo de suelo, la pérdida de atractivo del paisaje, la urbanización de áreas que de alto valor natural o patrimonial, la congestión de las infraestructuras, el coste creciente de los servicios, las dificultades de acceso a la vivienda, la segregación de los grupos sociales en la ciudad, el consumo energético, el desperdicio de los recursos naturales,…

Estos problemas, que nos llenan a menudo de zozobra, ponen en riesgo la sostenibilidad ambiental, la eficiencia económica y la cohesión social de nuestras ciudades y amenazan incluso la perdurabilidad de los indudables avances conseguidos gracias a la progresión del proceso de urbanización. Para hacerles frente, se requiere de instrumentos de nuevo tipo, que permitan ordenar y gestionar el territorio desde una perspectiva supralocal, combinando la actuación y los recursos de las administraciones públicas situadas a nivel europeo, estatal, regional y local. Este es el ámbito de la ordenación del territorio, un campo disciplinar y una práctica política que tradicionalmente ha adolecido de un escaso desarrollo en los países ibéricos.

II.

En esta coyuntura, se ha producido en las últimas décadas una importante polémica acerca de cómo deberían encauzarse los procesos de transformación territorial a los que nos referíamos, comunes, con las lógicas variantes, a todos los países de nuestro entorno europeo. Así, a medida que estas iban teniendo lugar, ha arreciado un debate —disciplinar, ciudadano y político— acerca de los objetivos y los instrumentos de la gestión del territorio en él que se han confrontado básicamente dos corrientes de pensamiento. Por un lado, aquella que ha afirmado la capacidad de la economía de mercado para resolver, por si misma, los retos ambientales, urbanísticos y sociales que se derivan del proceso de urbanización, de modo que la intervención de los poderes públicos debería ser lo más reducida posible, para que los mecanismos de ajuste económico pudieran actuar libremente. Ante esta visión se han levantado, desde una posición antagónica, quienes han denunciado los costes ambientales, sociales y económicos del funcionamiento irrestricto del mercado, y han reclamado en consecuencia una mayor intervención pública para encauzar, domeñar y, cuando fuera necesario, corregir, en beneficio de la colectividad, las dinámicas territoriales inducidas por éste.

Esta dualidad de planteamientos, formulada aquí de forma harto esquemática, se ha reflejado tanto en la práctica política como en los debates disciplinares acerca de las políticas territoriales en todos los países de Europa y ha tenido efectos contradictorios. Así, por una parte, en las últimas décadas se ha asistido a la irrupción de un conjunto de políticas y regulaciones ambientales, inducidas por la creciente sensibilidad social acerca de la gestión de los recursos, la preservación de la biodiversidad y el efecto de las actividades humanas sobre el entorno. Pero esta tendencia, que ha incrementado en gran manera la capacidad de las administraciones públicas de incidir en los usos del territorio, se ha visto contrastada por un notabilísimo impulso desregulador en materia de urbanismo, de la ordenación del territorio e, incluso, de la construcción y la gestión de las infraestructuras.

En España, la pulsión desreguladora fue vehiculada principalmente a través de la Ley estatal de suelo de 1998 y de los decretos liberalizadores en materia de suelo y transportes de junio de 2000, normas que contaron con un buen número de precedentes y corolarios a escala autonómica y local. Las medidas desreguladoras coincidieron con un ciclo expansivo sin precedentes del sector inmobiliario que se inició en 1996, inducido, en muy buena medida, por los bajos tipos de interés y por la entrada de activos procedentes de mercados financieros en el sector inmobiliario con finalidades de inversión y ahorro. A nivel estatal, estas medidas sólo fueron enmendadas de forma tímida y muy tardía, a través de la Ley de suelo de 2007, promulgada justo en el momento en que la presión del marcado empezaba a caer de manera drástica. La concurrencia, en modo alguno casual, de la desregulación legal y la presión del mercado inmobiliario tuvo como efecto aquello que ha venido a denominarse “la década prodigiosa” del urbanismo español. Una década en la que se alcanzaron niveles récord de construcción de vivienda y urbanización del espacio, hasta el punto que en el punto más álgido del ciclo, el año 2006, justo antes de la brusca caída del sector, llegaron a visarse en España 865.000 unidades de vivienda, es decir, más que todo el parque residencial existente en la ciudad de Barcelona. Este estallido urbanizador ha venido a sumarse a las dinámicas territoriales de fondo a las que nos referíamos más arriba y ha tenido consecuencias muy preocupantes sobre estructura económica, el sistema financiero, el endeudamiento de las familias, la transformación del paisaje, la presión sobre los sistemas naturales, la segregación urbana y el funcionamiento de las ciudades.

III.

En este contexto, la experiencia de las políticas territoriales aplicadas en Cataluña durante la primera década de nuestro siglo, presenta, a nuestro entender, una cierta singularidad, tanto en lo referente a la escala como a la ambición de las políticas territoriales: por una parte, tratan de responder a los retos del proceso de urbanización a través de la adopción de nuevos instrumentos que combinan actuaciones a diversos niveles de escala, rompiendo con el marco estrictamente municipal; y, por otra, estas políticas suponen, en un contexto caracterizado por la presión desreguladora, una clara afirmación de la voluntad de afirmar el liderazgo de los poderes públicos en la ordenación del territorio. Esta doble peculiaridad —la adopción de instrumentos innovadores de política territorial y la vindicación práctica de la actuación de los poderes públicos en este campo— hace que el estudio del caso catalán resulte de notable interés tanto para el debate disciplinar como para la discusión política acerca de las formas de gestión del territorio. Permítasenos enunciar de forma algo más clara y extensa las razones de este interés, que representan, de hecho, los temas vertebradores del presente volumen.

Desde el retorno de la democracia local, en 1979, un buen número de ayuntamientos catalanes han llevado a cabo, como tantos de sus congéneres del conjunto de España, importantes actuaciones en materia de proyectación, rehabilitación y gestión urbana. Esto ha permitido mejorar claramente la calidad de la urbanización, incrementar los servicios y aumentar la calidad de vida de la población. Ahora bien, pese a carácter a menudo benemérito de estas actuaciones, la evolución del proceso de urbanización ha puesto en evidencia las limitaciones de las políticas basadas en planteamientos únicamente locales: en un territorio crecientemente integrado e interdependiente resulta imposible realizar una política de ordenación del territorio efectiva contando únicamente con instrumentos locales. Bien es verdad que a lo largo del tiempo tanto el Estado como la Generalitat habían proyectado y ejecutado actuaciones territoriales muy relevantes, especialmente en el campo de las infraestructuras, de la política de suelo y de la supervisión del planeamiento urbanístico municipal. Pero resulta también innegable que la administración y la sociedad catalanas carecían de instrumentos específicos que permitieran ordenar el territorio y llevar a cabo políticas urbanas con una visión supralocal. Pues bien, como trataremos de mostrar, la primera especificidad de la política territorial aplicada en Cataluña en el período estudiado es la tozuda voluntad de la administración de dar un salto de escala que permitiera superar los planteamientos y las políticas estrictamente locales, para ofrecer respuestas innovadoras a nivel metropolitano y regional a las oportunidades y los retos creados por el proceso de urbanización. Esta voluntad no ha sido en modo alguna exclusiva de la administración catalana, pero en este caso han alcanzado un nivel de formalización y aplicación para el que resulta difícil encontrar parangón en el entorno inmediato.

Este salto de escala en las políticas se ha visto acompañado además por una reafirmación de la voluntad de disponer de una visión y de un conjunto de instrumentos públicos para ordenar y gestionar el uso del espacio en beneficio de la colectividad. Esta es, como mostraremos, la segunda razón del interés de las políticas catalanas de este período: se sitúan hasta cierto punto contra corriente no sólo de algunas de las dinámicas dominantes del mercado inmobiliario, sino también del criterio desregulador que ha inspirado, en tantos casos, la actitud de las administraciones en materia de política territorial en España y en Europa durante las últimas décadas. Bien es cierto, de nuevo, que estas políticas contaban con importantes antecedentes en la actuación de algunos de los mayores ayuntamientos catalanes, los cuales han desarrollado a lo largo de tiempo políticas que en muchos casos se han caracterizado precisamente por la robustez del liderazgo público en la dirección de la transformación de la ciudad. Estas políticas han sido particularmente notables en la ciudad de Barcelona, cuya trayectoria urbana ha atraído incluso la atención internacional, de modo que, con sus luces y sus sombras, la evolución de la ciudad ha devenido una referencia a la hora de analizar las potencialidades y las limitaciones de la acción pública para encauzar la evolución de la ciudad. Fue necesario, sin embargo, el acceso al gobierno de la Generalitat, a partir de diciembre de 2003, de las fuerzas políticas que habían protagonizado la actuación de los grandes ayuntamientos catalanes para que esta voluntad de liderazgo público tuviera una mayor proyección a escala del conjunto de Cataluña y de cada uno de los territorios que la integran.

Éstas son, a nuestro entender, las principales especificidades y las razones del interés de las políticas territoriales aplicadas en Cataluña. El objetivo del volumen es pues reflexionar sobre los retos y las perspectivas de la ordenación del territorio a partir de esta experiencia concreta. Una experiencia que muestra cómo, pese a las dudas acerca del planeamiento y de las políticas urbanas y pese a la regresión que éstas padecen en tantos países, la gestión del territorio liderada por los poderes públicos puede contribuir hoy a alcanzar resultados razonablemente satisfactorios a la hora de promover la sostenibilidad ambiental, la eficiencia funcional y la equidad social. Ésta será nuestra conclusión final.

Para discurrir acerca de la experiencia de forma ordenada, en el volumen se presentan un conjunto de temas que responden a otros tantos retos en la gestión del territorio. A cada uno de ellos se dedica un capítulo, en el que se reflexiona sobre la problemática planteada y la respuesta que ésta ha encontrado, con sus luces y sus sombras, en las políticas aplicadas por la Generalitat de Catalunya entre 2003 y 2010. Aun cuando se ha tratado de dotar el volumen de una estructura coherente, cada uno de los capítulos ha sido concebido para que el lector, si así lo desea, pueda leerlo de forma separada. Por ello, arrostrando el riesgo de incurrir en redundancias, cada apartado contiene todos los elementos esenciales para la comprensión y la contextualización de la política que en él se analiza.

El libro se abre con un breve primer capítulo introductorio en el que exponen, a grandes rasgos, las dinámicas dominantes en la transformación del territorio catalán y los principios orientadores de las políticas desarrolladas, para pasar, a continuación, a presentarlas y analizarlas una por una. De esta forma, capítulo segundo versa sobre la necesidad de disponer de instrumentos de ordenación territorial a una escala significativa y la forma como este reto fue afrontado a través de la creación del programa de planeamiento territorial y la aprobación de los planes territoriales parciales. Uno de los ámbitos donde la problemática de la supramunicipalidad resultaba más evidente era el de la región metropolitana de Barcelona, objeto del plan territorial metropolitano que, por su especificidad se analiza de forma separada en el tercer capítulo. A continuación, se entra a estudiar los instrumentos de ordenación de escala intermedia entre los planes territoriales y el planeamiento urbanístico municipal: así, el capítulo cuarto analiza de manera genérica las características de los nuevos planes directores urbanísticos adoptados, mientras el capítulo quinto estudia uno de los más significativos de ellos, el plan director urbanístico del sistema costero. El sexto capítulo concluye la referencia a los instrumentos de planeamiento con una exposición acerca de la renovación del planeamiento municipal. A partir de aquí se entra en el estudio de diversas políticas urbanas y territoriales diseñada para dar respuesta a la problemática de la rehabilitación urbana (ley de barrios, capítulo séptimo), el paisaje (ley del paisaje, capítulo octavo) y las urbanizaciones de baja densidad (ley de urbanizaciones, capítulo noveno). Unas breves conclusiones cierran el volumen.

Como se decía, el periodo estudiado es el lapso de tiempo comprendido entre los meses de diciembre 2003 y diciembre 2010. Es decir, los siete años en los que, después de más de dos décadas (1980-2003) de gobiernos nacionalistas de centro derecha, presididos por el Jordi Pujol, Cataluña fue gobernada por gobiernos de coalición integrados por fuerzas progresistas —Partit dels Socialistes de Catalunya-Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya e Iniciativa de Catalunya-Verds— bajo las presidencias de Pasqual Maragall (2003-2006) y José Montilla (2006-2010). Como es sabido, este periodo culminó, por razones que trascienden con mucho las políticas de ordenación del territorio, con la derrota de estas fuerzas políticas en las elecciones al Parlamento de Cataluña de noviembre de 2010 y el retorno de Convergència i Unió al gobierno de la Generalitat, en diciembre de aquel año, bajo la presidencia de Artur Mas.

IV.

El libro ha sido concebido para el público interesado en materias de urbanismo, medio ambiente, paisaje y ciencia política, con la finalidad de promover el conocimiento y el debate profesional y político acerca de la evolución de nuestro territorio y de las actuaciones más convenientes para su gestión. Es de rigor advertir del hecho que el autor, geógrafo de profesión, ha tenido una intervención directa y un compromiso activo en la definición, la elaboración y la aplicación de las políticas territoriales de las que aquí se trata, desde el escaño del Parlamento de Cataluña (en el que fue portavoz adjunto del grupo parlamentario Socialistes-Ciutadans pel Canvi entre 1999 y 2003) y el cargo de Secretario para la Planificación Territorial del Gobierno de la Generalitat (que desempeñó entre diciembre 2003 y enero 2011). Más, pues, que un observador-participante, para decirlo en los términos de Malinowski, quien firma estas líneas ha querido ser un participante-observador del proceso aquí analizado, profundamente comprometido con el desarrollo de las políticas estudiadas, con las ventajas y las limitaciones que esta posición comporta a la hora de abordar el análisis de la experiencia. Ahora bien, más que a un objetivo apologético o a una inclinación testamentaria, el volumen responde a la voluntad de reflexionar acerca de las potencialidades y las limitaciones de las iniciativas emprendidas y ejecutadas, con el deseo que puedan ser de utilidad en el futuro. Al lector corresponde establecer si andábamos desencaminados en nuestro empeño.

Este libro trata, pues, esencialmente, de ofrecer un análisis personal de un conjunto de proyectos y acciones colectivas en las que el autor ha tomado parte de manera directa. Por ello resulta imprescindible mencionar, en este momento inicial, a las personas con la que tuvimos el privilegio de colaborar en esta tarea colectiva. La lista sería extensísima y, por ello, se nos va a permitir condensarla en unos pocos nombres que representan todos los demás. Pasqual Maragall, me orientó hacia los estudios metropolitanos al enviarme al Center for Metropolitan Planning and Research de la Johns Hopkins University hace ya un cuarto de siglo, presidió el Institut d’Estudis Metropolitans de Barcelona durante buena parte del período en el que dirigí el centro y me propuso acompañarle como miembro de Ciutadans pel Canvi en la candidatura por él encabezada en la elecciones al Parlamento de Cataluña de 1999. Joaquim Nadal, me ha honrado durante más de once años con su confianza y su maestría, primero como portavoz del grupo parlamentario entre 1999 y 2003, y después como consejero de Política Territorial y Obras Públicas, entre 2003 y 2010. En el Departamento compartimos batallas, esperanzas y sinsabores con los Secretarios generales Josep Mir y Carmina Llumà y el Secretario para la Movilidad, Manel Nadal, y muy especialmente con Juli Esteban, Joan Ganyet, Joan Llort y Pere Solà, a quienes tuve la fortuna de contar como colaboradores y amigos en las tareas de la Secretaría para la Planificación Territorial: las realizaciones de las que trata este volumen son, en gran medida, fruto de su dedicación y su capacidad. En el esfuerzo de elaborar y aplicar nuevos instrumentos de política territorial se ha contado con un gran número de personas de la administración de la Generalitat, de sus empresas públicas, la universidad, ayuntamientos, consultorías y centros de estudios que resultaría imposible mencionar aquí. Resulta, pero, inexcusable citar a quienes han sido mis colaboradores más directos: Josep Báguena, Rosina Bonada y Joan López.

Buena parte de los textos publicados en este volumen proceden de la reelaboración de materiales escritos para publicaciones y revistas especializadas, tal como se indica en las correspondientes referencias de cada capítulo. El autor quiere agradecer muy cordialmente a los editores de estas publicaciones —Francesco Indovina, Laura Fregolent, Joan Romero, Ximo Farinós, Francisco Rodríguez, Horacio Capel, Francesc Vilaró, Luís Galiana, Julio Vinuesa, Angelo Mazza, Antonio Acierno, Abel Albet, João Seixas, Giuseppe Bettoni y Rafael Mata— su interés, su amabilidad y su paciencia. En los estadios postreros del trabajo, la hospitalidad de Michael Hebbert, de la School of Environment and Development de la Universidad de Manchester, y de Caroline O. N. Moser y de Alfredo Stein, del Global Urban Research Centre, proporcionaron, en la primavera de 2011, el marco idóneo y la distancia justa para ordenar y revisar los materiales que componen la obra. Finalmente, el proceso de edición del libro ha sido gestionado de manera cálida y personal por Salvador Vives y Juan Luis Espinosa, de la Editorial Tirant lo Blanch, y por Joan Romero, director de la colección que lo acoge.

Capítulo 1
El punto de partida: los retos territoriales y las bases de las políticas públicas

Antes de adentrarse en el análisis de las políticas territoriales desarrolladas en Cataluña, conviene recordar cuales han sido las principales dinámicas de transformación del territorio catalán en las últimas décadas, puesto que de ellas se derivan los retos y las oportunidades a los que aquellas políticas deben enfrentarse. Resulta asimismo imprescindible enunciar los presupuestos y los principios básicos de los que se ha partido a la hora de diseñarlas y aplicarlas. A este doble cometido dedicaremos el presente capítulo introductorio que se inicia con un recordatorio de las características básicas del territorio al que hacemos referencia, sigue con una breve descripción de sus dinámicas de transformación, enumera las oportunidades y problemas que de ellas se derivan, y concluye con los presupuestos básicos que, al decir de sus impulsores, han informado las políticas a las que nos vamos a referir1.

1. Las magnitudes y las potencialidades del territorio catalán

Se ha escrito que cuatro grandes tendencias están configurando el futuro de nuestras sociedades y nuestros territorios2: la nueva transición demográfica que ha hecho aumentar la población mundial desde 3.000 a 7.000 millones de habitantes en apenas medio siglo; la utilización de los recursos naturales (agua, minerales, energía, suelo), que se encuentran sometidos a una extraordinaria presión y a un reparto notablemente inequitativo; el cambio climático, fruto en buena medida de la acción antrópica, que está comportando ya un calentamiento global al que la sociedad humana debe inevitablemente adaptarse; y, finalmente, la globalización económica, resultado de la expansión de las relaciones de producción capitalistas sobre el conjunto del planeta, que tiende a integrar la economía mundial, haciéndola estrechamente interdependiente, y ha alterado, de forma radical, las relaciones de fuerza entre capital y trabajo.

En este contexto, en tantos aspectos problemático, el territorio de Cataluña goza de ciertas potencialidades notables3. Potencialidades que se derivan, en primer lugar, de su posición geográfica que le permite ejercer un papel de puerta y bisagra entre la Península Ibérica y el resto de Europa. En el territorio catalán, que se extiende sobre apenas 32.113 km2 (6,3% de la superficie de España), convergen, asimismo, dos de los principales corredores de actividad del espacio ibérico (el valle del Ebro y el Arco Mediterráneo) y aquí se radican dos de los primeros puertos del Mediterráneo (Barcelona y Tarragona). Cierto es que el país carece de grandes recursos naturales, pero los factores físicos —el clima benigno, la orografía variada— ofrecen un marco acogedor que ha favorecido una persistente humanización del entorno4.

La existencia de estas potencialidades y la estructura de la sociedad catalana posibilitaron, como es bien sabido, que surgiera aquí, ya en el siglo XIX, uno de los principales focos de industrialización de la península y del sur de Europa: la primera fábrica de vapor de España se instaló en Barcelona en 1832, el primer ferrocarril de la península Ibérica se inauguró en 1848 entre Barcelona y Mataró, aquí se formaría la concentración más populosa de la clase obrera y surgiría una burguesía emprendedora y dinámica. Como es bien sabido, la evolución de esta actividad económica y las relaciones sociales, casi siempre conflictivas, a ella asociadas marcarían de manera decisiva el desarrollo histórico de la ciudad y del conjunto del país hasta el último cuarto del siglo XX, cuando, empujado por la integración de la economía mundial y la fragmentación de los procesos productivos, el peso relativo de la actividad industrial empezaría a declinar para dar paso a una economía crecientemente dedicada a los servicios.

Al hilo de esta evolución económica, la población ha conocido un crecimiento irregular pero muy notable en el último medio siglo, de forma que los 7,5 millones de habitantes del año 2010 doblan, prácticamente, los 3,9 de 1960. Así, Cataluña es la segunda comunidad autónoma más poblada de España y cuenta con un poblamiento destacadamente más denso (233 hab/km2) que la media española (92,4 hab/km2). Hay que señalar, además, la peculiaridad de que este crecimiento no se ha producido tanto por el movimiento natural de la población, limitado por unas tasas de natalidad tozudamente bajas, como a diversos episodios inmigratorios de gran alcance, que han sido particularmente intensos en los períodos 1959-1975 y 1996-20075.

Desde el punto de vista territorial, el corolario más notable de esta evolución histórica ha sido el proceso de urbanización, motor y resultado, al mismo tiempo, de la industrialización, la modernización económica y el crecimiento de la población. Este proceso ha dado lugar a la configuración de una potente estructura urbana, articulada en buena medida sobre la región metropolitana de Barcelona. Ésta, que contaba con 2,6 millones de habitantes en 1960, alcanzó los 5 millones en 2010, de manera que se encuentra, por población, entre las diez primeras regiones metropolitanas de Europa, y encabeza, junto con Madrid y Lisboa, el sistema urbano ibérico6. Se trata, además, de una realidad metropolitana en la que coexisten un espacio central en el que, sobre apenas 500 km2, residen 3.1 millones de personas, con un rosario de ciudades medias (Mataró, Granollers, Sabadell, Terrassa, Vilanova, Vilafranca) buena parte de las cuales superan los 100.000 habitantes. La consolidación metropolitana ha impulsado la creciente integración funcional y económica del territorio catalán, pero no ha aniquilado el resto del sistema urbano. Antes al contrario, éste cuenta con un buen número de ciudades medias y pequeñas —entre las que destacan Figueres, Girona, Vic, Manresa, Igualada, Tarragona, Reus, la Seu d’Urgell, Tortosa y Lleida— que vertebran sus respectivos entornos, como centros de actividad y de servicios.

Figura 1. Estructura urbana de Cataluña.

Fuente: Institut d’Estudis Territorials.

En este mismo periodo, la economía catalana ha conocido, asimismo, una transformación estructural notabilísima a través de la cual el peso de la ocupación industrial sobre el conjunto, que alcanzaba el 40,3% del total en 1977, se vio reducida hasta un 19,2% el año 2010, mientras los servicios crecían en el mismo periodo del 41,6% al 69,7% de la ocupación total. Este proceso de modernización y terciarización de la base económica se ha visto acompañado por un acentuado crecimiento de la renta: así, desde la adhesión de España a la Unión Europea en 1986, Cataluña ha pasado de disponer de unos ingresos medios por habitante (a paridad de poder de compra) equivalentes al 86% de la media comunitaria (UE-15=100) a superarla ampliamente y situarse, en 2009, 20 puntos porcentuales por encima la media de la UE (UE-27=100) y 12 por encima de la media de la zona euro (zona euro=100). Hoy, sus 7.512.381 habitantes representan un 16% de la población española, pero el peso del PIB catalán (206.966 M€ en 2009) alcanza el 19,7% del total español y sus exportaciones fueron el 26,2% del conjunto estatal en 20107.

Finalmente, desde finales de los años setenta, el retorno de la democracia y la recuperación del autogobierno (la Generalitat), ha permitido incrementar de manera muy notable la legitimidad, la calidad y la efectividad de la actuación de las administraciones públicas. Así, pese a la persistencia de importantes problemas de encaje entre las aspiraciones expresadas por el Parlamento de Cataluña y el marco institucional español (bien visible en el controvertido debate de la reforma del Estatuto de Autonomía de 2006), la administración catalana dispone hoy de unos recursos8 y unas cotas de autogobierno sin precedentes en la historia reciente. Desde el punto de vista del urbanismo y la ordenación del territorio esta circunstancia implica que la Generalitat cuenta con competencias exclusivas en este ámbito, mientras que al Estado le está reservada solamente la regulación de materias básicas que afecten derechos constitucionales, así como la planificación y ejecución de infraestructuras de interés general. Particularmente importante ha sido, también, en este campo la actuación de los ayuntamientos que ha contribuido de forma destacada a la mejora de las dotaciones en materia de equipamientos y servicios urbanos. La evolución de la ciudad de Barcelona, en particular, ha suscitado la atención internacional como muestra de una urbe que, al mismo tiempo que ve transformada su base económica, conoce una notable mejoría de su estructura física, su proyección exterior y las condiciones de vida medias de su población. En términos generales, resulta indudable que las ciudades catalanas son hoy localidades mucho más ordenadas y equipadas que las que legó la Dictadura hace ahora cerca de tres décadas9.

Así, se puede afirmar que, pese a todos los problemas e insuficiencias y pese a los efectos de la crisis económica internacional10, Cataluña, con un PIB per cápita situado entre los diez primeros países de la Unión Europea y con una esperanza de vida al nacer de 81,7 años en 2008 (78,7 para los hombres, 84,6 para las mujeres, 2,5 años por encima de la media de la UE), se cuenta claramente entre las sociedades con un nivel de bienestar más alto del planeta.

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2. El proceso de urbanización y sus fases recientes

Las potencialidades y la evolución del territorio catalán han sido, a un tiempo, motor y consecuencia de esta notabilísima transformación social. El vector dominante de esta evolución se encuentra, como se ha dicho, en el proceso de urbanización que ha conducido a una creciente metropolitanización e integración del territorio. Veamos con algún detalle cuales han sido sus características principales y sus fases. Al hacerlo nos centraremos especialmente en el ámbito metropolitano de Barcelona, que constituye la clave de bóveda del sistema urbano del país. Sin embargo, como se verá, los rasgos principales del proceso afectan el territorio catalán en su conjunto.

El proceso de integración del territorio catalán alrededor de su sistema de ciudades cuenta con antecedentes históricos remotos11. Sin embargo será a partir de la modernización agrícola y comercial del siglo XVIII, y a través de la subsiguiente industrialización del siglo XIX y los tres primeros cuartos del siglo XX, cuando esta integración dará lugar al crecimiento abrumador de la población urbana y a la configuración de Barcelona como una gran ciudad que tiende a expandirse físicamente y a articular funcional, económica y políticamente el territorio. A lo largo de este prolongado período, el desarrollo de las principales ciudades y, en particular, el de Barcelona y su entorno inmediato, estuvo caracterizado, ante todo, por su atracción sobre el conjunto de la población y la actividad de Cataluña, primero, y de otras regiones de España, más tarde. Esta atracción dio lugar a una fuerte tendencia concentradora, de forma que la ciudad y los municipios de su entorno crecieron, además de por su desarrollo endógeno, merced al drenaje de población y recursos de todo el país. Esta fase concentradora alcanzó su ápice en el período 1959-1975, es decir el periodo de acelerado crecimiento económico de la segunda mitad del franquismo, al final del cual la ciudad de Barcelona —cuyo término municipal, cabe recordarlo, cubre una superficie de apenas 100 km2— alcanzaría la máxima población de su historia, 1.751.136 habitantes en 1975. La concentración daría lugar, asimismo, a un crecimiento metropolitano caracterizado sobre todo por la extensión en continuidad, de forma que el caserío de la ciudad quedaría conurbado con el de los municipios de su entorno inmediato (l’Hospitalet de Llobregat, Badalona, Santa Coloma de Gramenet,…) y surgiría un área metropolitana integrada funcionalmente por una treintena de municipios, los cuales, sobre una extensión de apenas 500 km2 (no más del 2% de la superficie del territorio catalán) llegarían a contener, en 1975, más del 50% de la población del país. Procesos similares tuvieron lugar en el resto de las principales áreas urbanas de Cataluña entre 1960 y 1975: al lado de la ciudad de Barcelona, el resto de municipios mayores de 100.000 habitantes pasaron de albergar el 5,9% de la población en 1960 al 20,7% en 1975; la ciudad de Lleida creció un 60,7% mientras la población del resto de municipios de la Plana de Lleida disminuía un 3,9%; la ciudad de Tarragona en un 124,5% y el resto del Camp un 37,4%; Girona en un 97% y el resto de los municipios de las Comarques Gironines un 17,3%.

La fase concentradora, común, por otra parte, al proceso de urbanización en el conjunto de España, llegó a su fin a mediados de los años setenta. A partir de este momento, la población metropolitana (y del conjunto de Cataluña) entró en una período de bajo crecimiento, al tiempo que los cambios en la estructura económica (con la progresiva terciarización y fragmentación de los procesos productivos), la mejora de las infraestructuras, el incremento de las tasas de motorización, así como las diferencias en los precios del suelo y de la vivienda, propiciaron el advenimiento de una nueva fase en el desarrollo urbano. Ésta estuvo caracterizadas sobre todo por dos rasgos12: por una parte, la ampliación sustantiva del territorio integrado funcionalmente en la realidad metropolitana, el cual se expandió para superar el centenar de municipios; y, por otra parte, un rápido proceso de descentralización de la población sobre este territorio. En este proceso, la población de la ciudad de Barcelona, tal como puede verse en la tabla 1, conocería pérdidas extraordinariamente elevadas de un cuarto de millón de residentes y quedaría reducida a 1.508.805 habitantes en 1996. Los municipios de su entorno inmediato sufrieron una evolución similar, y tendieron, asimismo, a ceder población hacia el resto de la región metropolitana.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Institut d’Estadística de Catalunya: Censos y padrones.

Las áreas de crecimiento se situarían, sobretodo, en los territorios de la llamada segunda corona metropolitana pertenecientes a las comarcas del Maresme, el Vallès Oriental, el Vallès Occidental y el Garraf. Hay que hacer notar, sin embargo, que en estos ámbitos de gran crecimiento absoluto y relativo, los incrementos de población no tendieron a concentrarse en los núcleos más densos y poblados (en aquel rosario de ciudades de tradición industrial al que nos hemos referido más arriba: Mataró, Granollers, Sabadell, Terrassa, …), los cuales tuvieron, en muchos casos, dificultades para mantener su población e incluso experimentaron pérdidas netas. Quienes crecieron, en cambio, de manera más acentuada fueron municipios más pequeños y, en muchos casos, de poblamiento más disperso. De esta forma, el impulso descentralizador, a través del cual los núcleos más densos y poblados del espacio central metropolitano experimentaron severas pérdidas absolutas de población, se vio acompañado en el entorno metropolitano por la dispersión de la población y la actividad sobre el territorio.

Procesos en buena medida similares tuvieron lugar, a otro nivel de escala, en las áreas urbanas del Camp de Tarragona y de Girona, de tal manera que en el conjunto de Catalunya los municipios de más de 100.000 habitantes pasaron de contener el 51,6% de la población en 1975 al 45,6% en 1996, mientras los menores de 20.000 vieron aumentar su peso relativo en el mismo periodo del 27,6% al 31,2%. Así, podemos afirmar que, si en el período 1960-1975 la evolución del poblamiento en Cataluña se había caracterizado sobre todo por una tendencia concentradora explicada, en buena parte, por la existencia de migraciones interregionales asociadas al mercado de trabajo, en las dos décadas siguientes, 1975-1996, la transformación de los asentamientos se vio impelida en buena medida por una tendencia hacia la descentralización y la dispersión explicada, sobre todo, por migraciones intrametropolitanas asociadas al mercado de la vivienda.

Figura 2. Evolución urbana de la región metropolitana de Barcelona

Fuente: Institut d’Estudis Territorials.

El tránsito acaecido entre la primera y la segunda fase del proceso de metropolitanización fue percibido sólo de forma tardía e incompleta por las administraciones y los profesionales. Tanto es así que el Plan Territorial General de Catalunya, aprobado en 1995. todavía se ponía como uno de los principales problemas a resolver la concentración de la población en Barcelona y su entorno inmediato, que en esta fecha llevaba ya perdiendo población de forma acelerada desde hacía dos décadas. Como hemos afirmado otras veces, es de temer que algo similar pueda estar ocurriendo ahora, de forma tal que no comprendamos que el proceso ha entrado en una nueva fase, aquella que hemos denominado la tercera fase del proceso de metropolitanización en Cataluña y en España13.

En efecto, si se observan los datos de la Tabla 1, se constatará como entre 1996 y 2010 la población de la ciudad de Barcelona volvió a crecer. Así, la ciudad, que había caído hasta 1.503.884 habitantes en 2010, cuenta de nuevo con una población de 1.619.337 personas. Se trata de un rasgo que es común a las ciudades centrales de las áreas siete mayores metropolitanas españolas y que en el resto de Cataluña afecta también, en medida diversa, los municipios centrales del conjunto de las áreas urbanas. Así, las mayores ciudades del entorno metropolitano que, como hemos visto, habían perdido población o visto muy limitado su crecimiento en el período anterior, vuelven a crecer, de la misma manera que lo hacen Lleida, Tarragona o Girona. En conjunto, la población residente en municipios de más de 100.000 habitantes, que había aumentado sólo en 95.517 habitantes en las dos décadas comprendidas entre 1975 y 1996, crece en 259.647 personas en los quince años que van de 1996 al 2010.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Institut d’Estadística de Catalunya: Censos y padrones.

Ante esto uno pudiera pensar que nos encontramos ante un impulso recentralizador, en el cual, parte de quienes dejaron los espacios centrales en el periodo 1975-1996 estarían retornando a la ciudad central. No parece, sin embargo, que ésta sea la tendencia dominante, ni la explicación principal. En efecto, en primer lugar, los datos de la Tabla 2 muestran bien a las claras como, pese al renovado crecimiento de la ciudad de Barcelona y de los municipios mayores, los crecimientos más importantes se siguen produciendo en municipios de menor tamaño y, en particular, en las poblaciones que cuentan entre 20.000 y 50.000 habitantes. Así, en el proceso de metropolitanización se combinan ahora dos rasgos: por un lado, el importante crecimiento, en términos absolutos, de la ciudad de Barcelona, del resto de la primera corona metropolitana y del conjunto de las ciudades mayores de 100.000 habitantes; y, por otro, el redoblado aumento de la población de la segunda corona metropolitana y los municipios menores de 100.000 habitantes, ámbitos en los que se concentran los mayores crecimientos absolutos y relativos. Dicho de otra forma, las pulsiones desconcentradoras coexisten ahora con el crecimiento del área central de la metrópolis y de los municipios más densos y poblados.

En segundo lugar, los datos de la Tabla 3 nos aproximan a la comprensión de las razones de esta combinación de fenómenos. Se trata de datos nos permiten observar no sólo la evolución del número de habitantes sino también su naturaleza. Así, si nos centramos en la ciudad de Barcelona, observamos cómo la población de nacionalidad española residente en el municipio ha seguido cayendo de forma notable, hasta quedar reducida a 1.336.543 personas, sin duda debido a la persistencia de las migraciones intrametropolitanas que tienen por sentido dominante la salida de la ciudad hacia el entorno metropolitano. Otro componente ha venido, sin embargo, no sólo a compensar las pérdidas sino incluso a invertir la tendencia: la llegada de importantes contingentes de población extranjera. Así, ésta, que era muy reducida en 1996 (29.059 personas), se ha decuplicado para alcanzar 282.794 extranjeros empadronados en 2010 (el 17,4% de la población de la ciudad). Una situación similar se da en los municipios de la primera corona metropolitana, donde la población española sigue disminuyendo y la inmigrada representa el 17,8% del total. De esta forma, entre 1996 y 2010, los 27 municipios centrales de la región metropolitana, Barcelona incluida, han perdido cerca de 200.000 residentes españoles y han ganado casi medio millón de residentes inmigrados. En cambio, en la segunda corona la población española aumenta en casi 300.000 efectivos y supera claramente el incremento de la población inmigrante, de modo que la proporción de extranjeros en la segunda corona es solo del 12,4%. Como hemos explicado en otras ocasiones, esta tendencia de la población recientemente inmigrada a asentarse en primer lugar en los espacios centrales de los ámbitos metropolitanos es común las siete mayores áreas metropolitanas españolas14.

Fuente: Institut d’Estadística de Catalunya.

De esta forma podemos concluir que la evolución del poblamiento en la región metropolitana de Barcelona y en el conjunto del territorio catalán ha conocido tres grandes fases en el último medio siglo: una primera, 1959-1975, en la que la evolución de los asentamientos se explicaba principalmente por la existencia de migraciones interregionales asociadas al mercado de trabajo; una segunda, 1975-1996, en que aquella se veía condicionada sobre todo por la presencia de migraciones intrametropolitanas asociadas al mercado de la vivienda; y, finalmente, una tercera, iniciada en 1996, en la que concurren la migraciones intrametropolitanas asociadas al mercado de la vivienda (que afectan en primer lugar a la población de nacionalidad española) y migraciones internacionales asociadas al mercado de trabajo.

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