Das Niedersächsische Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit vom 19. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 63) ist am 10. März 2004 in Kraft getreten und hat das frühere aus dem Jahre 1939 stammende Zweckverbandsgesetz abgelöst. Dieses war von einem eher obrigkeitsstaatlich beherrschten Verhältnis zwischen Staat und Kommunen geprägt, das u. a. in zahlreichen Genehmigungsvorbehalten und insbesondere auch darin seinen Ausdruck fand, dass die zuständige Aufsichtsbehörde über die Bildung des Zweckverbandes unter Feststellung der Verbandssatzung beschloss. Das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit geht davon aus, dass die kommunale Zusammenarbeit ein Instrument darstellt, das die Kommunen zur Verbesserung von Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit ihrer Aufgabenerfüllung vereinbaren können und das staatlicher Kontrolle und Einflussnahme nur im Ausnahmefall bedarf. Es behält die bewährten Formen der Zusammenarbeit, die Zweckvereinbarung und den Zweckverband, sowie die durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Unternehmensrechts vom 27. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 36) neu eingeführte gemeinsame kommunale Anstalt bei, erweitert die Möglichkeiten der Kooperation, insbesondere auch durch die seit dem Gesetz vom 13. Mai 2009 (GVBl. S. 191) zugelassene Beauftragung mit der Durchführung einer Aufgabe, und enthält nur noch wenige Genehmigungsvorbehalte.

Das Zweckverbandsgesetz war außerdem ursprünglich auf das sog. Führerprinzip ausgerichtet, dessen Strukturen auch nach seiner „Demokratisierung“ im Jahre 1948 noch in der starken Stellung des Verwaltungsleiters und den nur ansatzweise vorhandenen Vorgaben für die Mitgliedervertretung ihren Ausdruck fanden. Das neue Gesetz ordnet die Verhältnisse der Organe nach dem Vorbild der Kommunalverfassung, behält aber anders als sie die sog. Zweigleisigkeit bei, d. h. das Nebeneinander von repräsentativem und rechtsgeschäftlichem Vertreter.

Diese veränderte Betrachtungsweise der kommunalen Zusammenarbeit hat wie folgt ihren Niederschlag gefunden:

Die kommunale und die gemeinsame kommunale Anstalt sind mit dem Ziel eingeführt worden, die kommunalen Handlungsmöglichkeiten zu erweitern und die Konkurrenzfähigkeit der öffentlichen Rechtsform bei der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen wiederherzustellen. Den Kommunen soll zur Organisation ihrer wirtschaftlichen Betätigung eine Rechtsform zur Verfügung stehen, die eine größere Selbständigkeit bietet als der Regie- und der Eigenbetrieb und die insoweit mit der GmbH vergleichbar ist, aber den Organen der jeweiligen Kommune bessere Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten erhält. Vorbild für die Struktur und Funktionsweise der kommunalen und der gemeinsamen kommunalen Anstalt ist die GmbH.

Im Regelfall wird die gemeinsame kommunale Anstalt durch eine – öffentlich-rechtliche – Vereinbarung zwischen den beteiligten Kommunen errichtet (§ 3 Abs. 1 NKomZG), in deren Rahmen u. a. die Unternehmenssatzung festzulegen ist und weitere Bestimmungen zu treffen sind, wie z. B. die Aufteilung der Anteile am Stammkapital und an Unterstützungsleistungen auf die Träger der Anstalt, die Verteilung der Sitze im Verwaltungsrat auf die Träger und das Verfahren der gemeinschaftlichen Entscheidungsfindung (§ 3 Abs. 3 NKomZG). Die Unternehmenssatzung muss bestimmte Gegenstände regeln, wie z. B. den Namen und den Zweck der Anstalt, die Höhe des Stammkapitals, die Zahl der Sitze im Verwaltungsrat, die Wahl und das Stimmrecht der Beschäftigtenvertreter, weitere Rechtsverhältnisse der Anstalt, das Verfahren zur Änderung der Unternehmenssatzung, die Verteilung des Anstaltsvermögens und des Anstaltspersonals im Falle der Auflösung der Anstalt (§ 3 Abs. 2 und 3 NKomZG i. V. m. §§ 142, 145 Abs. 5 NKomVG) und weitere Gegenstände, die sich aus der Verordnung nach § 147 Abs. 2 NKomVG (Verordnung über kommunale Anstalten – KomAnstVO –) ergeben. Die gemeinsame kommunale Anstalt hat als Organe den Verwaltungsrat, dem regelmäßig die Hauptverwaltungsbeamten der Träger und unter bestimmten Umständen weitere Mitglieder ihrer Vertretungen angehören und dem gesetzlich ausschließliche Zuständigkeiten in bestimmten Angelegenheiten obliegen (§ 3 Abs. 2 und 4 NKomZG i. V. m. § 145 Abs. 3 NKomVG), und den Vorstand, der die Anstalt eigenverantwortlich leitet (§ 3 Abs. 2 NKomZG i. V. m. § 145 Abs. 2 NKomVG). Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bestehen nicht, sondern nur eine Unterstützungspflicht der Träger (§ 3 Abs. 2 NKomZG i. V. m. § 144 NKomVG).

Die Zweckvereinbarung kommt durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Kommunen zustande, in dem einer der Beteiligten einzelne Aufgaben der anderen Beteiligten übernimmt oder für diese durchführt (§ 5 Abs. 1 Satz 1 NKomZG); ebenso können eine kommunale Anstalt, eine gemeinsame kommunale Anstalt oder ein Zweckverband von Kommunen eine Aufgabe übernehmen oder diese für sie durchführen, wenn sie ihnen satzungsmäßig obliegt (§ 5 Abs. 1 Satz 2 NKomZG). In der Vereinbarung ist eine Kostenregelung zu treffen und in dieser sind die Kriterien zu bezeichnen, nach denen die Kosten ermittelt und bemessen werden sollen (§ 5 Abs. 5 NKomZG). Die Zweckvereinbarung muss außerdem die Voraussetzungen und die Folgen einer Auflösung und einer Kündigung durch einen Beteiligten regeln (§ 6 Abs. 2 Satz 1 NKomZG). Zu ihrer Wirksamkeit müssen die beteiligten Kommunen sie wie eine Satzung bekanntmachen (§ 5 Abs. 7 NKomZG). Sind der die Aufgabe übernehmenden kommunalen Körperschaft Rechtsetzungsbefugnisse übertragen worden, kann sie von ihnen nur mit Zustimmung der kommunalen Körperschaften Gebrauch machen, die sie übertragen haben (§ 5 Abs. 4 Satz 3 NKomZG).

Der Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 8 Abs. 1 Satz 1 NKomZG) mit dem Recht der Selbstverwaltung (Art. 57 Abs. 1 NV) wird durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag errichtet, in dem die Beteiligten eine Verbandsordnung vereinbaren, die für den Zweckverband als Satzung gilt (§ 9 Abs. 1 NKomZG). In der Verbandsordnung ist über gesetzlich vorgegebene Angelegenheiten zu bestimmen (§ 9 Abs. 2 NKomZG), wie die Verbandsmitglieder, die Aufgaben, das Stimmrecht in der Verbandsversammlung, bei dem eine unterschiedliche Aufgabenerfüllung berücksichtigt werden soll (§ 9 Abs. 3 NKomZG), die Grundlagen für die Bemessung der Verbandsumlage, die Voraussetzungen für die Auflösung des Zweckverbandes und seiner Abwicklung sowie der Kündigung durch ein Mitglied und der Auseinandersetzung mit ihm; sie muss auch bestimmen, ob der Verbandsgeschäftsführer haupt- oder ehrenamtlich tätig ist, und seine Stellvertretung regeln (§ 15 Abs. 1 NKomZG). Die Verbandsordnung kann darüber hinaus weitere Bestimmungen über die Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes enthalten (§ 9 Abs. 4 Satz 1 NKomZG). Sie muss es, wenn neben den gesetzlich vorgeschriebenen Organen Verbandsversammlung und Verbandsgeschäftsführer (§ 10 Satz 1 NKomZG) der Verbandsausschuss als weiteres Organ bestehen soll (§ 10 Satz 2 NKomZG) und ihm bestimmte Aufgaben zugewiesen werden (§ 13 Satz 2 NKomZG), wenn der Beitritt und das Ausscheiden aus dem Zweckverband nicht ihre Änderung zur Voraussetzung haben soll (§ 9 Abs. 4 Satz 2 NKomZG) und wenn für die Unterzeichnung verpflichtender Erklärungen die Unterzeichnung durch eine Person genügen soll (§ 15 Abs. 2 Satz 4 NKomZG). Die erstmalige öffentliche Bekanntmachung der Verbandsordnung ist von den Verbandsmitgliedern zu bewirken (§ 9 Abs. 6 NKomZG), die Bekanntmachung ihrer Änderung, für die besondere Modalitäten und Mehrheiten vorgesehen werden können (§ 17 Abs. 1 NKomZG), ist Sache des Zweckverbandes (§ 17 Abs. 3 NKomZG).

Die Verbandsversammlung besteht regelmäßig aus den Hauptverwaltungsbeamten der Verbandsmitglieder (§ 11 Abs. 1 NKomZG), jedoch können Verbandsmitglieder, wenn sie mehrere Stimmen haben und die Verbandsordnung das vorsieht, neben dem Hauptverwaltungsbeamten entsprechend viele zusätzliche Vertreter entsenden (§ 11 Abs. 2 NKomZG). Die Stimmen eines Verbandsmitglieds können nur einheitlich abgegeben werden, dabei können sich die zusätzlichen Vertreter eines Verbandsmitglieds untereinander vertreten, d. h. es kann ein Vertreter in Vertretung anderer mehrere Stimmen abgeben (§ 11 Abs. 3 NKomZG). Die Hauptverwaltungsbeamten sind Mitglieder der Verbandsversammlung für die Dauer ihres Amtes, die anderen Vertreter werden für die Dauer der Wahlperiode nach den Grundsätzen über die Besetzung unbesoldeter Stellen gleicher Art berufen und können ausgetauscht oder bei einer Änderung der Stärkeverhältnisse in den Hauptorganen der Verbandsmitglieder abberufen werden (§ 12 Abs. 1 Satz 1 NKomZG). Alle Vertreter eines Verbandsmitglieds unterliegen dem Weisungsrecht von dessen Kollegialorganen (§ 12 Abs. 2 NKomZG).

Die Verbandsversammlung hat einen Bestand ausschließlicher Zuständigkeiten, zu dem u. a. die Änderung der Verbandsordnung, die Auflösung des Zweckverbandes und seine Umwandlung in eine Kapitalgesellschaft nach den Regelungen des § 17 Abs. 5 NKomZG, die Wahl des Verbandsgeschäftsführers und die Regelung seiner Stellvertretung sowie die Wahl ihres Vorsitzenden gehören; sie entscheidet außerdem in allen Angelegenheiten, für die nach dem NKomVG die Vertretung oder der Hauptausschuss zuständig sind, kann aus diesem Bereich aber bis auf die Rechtsetzung einzelne Angelegenheiten einem anderen Organ zuweisen, also insbesondere dem Verbandsausschuss, wenn er gebildet wird (§ 13 NKomZG).

Bestehende Zweckvereinbarungen und Satzungen von Zweckverbänden waren auch nach Inkrafttreten des Gesetzes von 2004 wirksam geblieben (§ 21 Abs. 1 Satz 1 NKomZG) mit einer Frist zur Anpassung an die neue Rechtslage von zwei Jahren, d. h. bis zum 9. März 2006. Zur Anpassung war regelmäßig die Änderung der bestehenden Verbandssatzung erforderlich gewesen, die die Verbandsversammlung vorzunehmen hatte (§ 13 Satz 1 Nr. 1 NKomZG), wenn nicht in der noch wirksamen Satzung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 NKomZG) etwas anderes geregelt ist. Bei der Anpassung konnte bestimmt werden, dass die Kollegialorgane von Zweckverbänden in ihrer bisherigen Zusammensetzung, Besetzung und Aufgabenstellung bis zur Bildung der neuen Organe nach der am 1. November 2006 beginnenden neuen Wahlperiode fortgeführt werden (§ 21 Abs. 1 Satz 2 NKomZG).

Zweckvereinbarungen, die nicht dem NKomZG unterfallen, insbesondere weil sie nicht die Übertragung einer Aufgabe, sondern nur die Mitbenutzung einer Einrichtung zum Gegenstand haben, gelten, wenn die Beteiligten nichts anderes vereinbaren, fort und unterliegen bezüglich ihrer Änderung und Beendigung der Genehmigung nach dem bisherigen Recht (§ 21 Abs. 2 NKomZG).

Zweckvereinbarungen, Verbandsordnungen und Unternehmenssatzungen von gemeinsamen kommunalen Anstalten, die vor dem Gesetz vom Mai 2009 die Übertragung einer Aufgabe zum Gegenstand haben, für die heute nur die Beauftragung mit ihrer Durchführung als möglich angesehen wird, sind nicht deshalb als unwirksam zu behandeln (§ 21 Abs. 3 NKomZG).