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Kommunalrecht Rheinland-Pfalz

Grundriss für die Aus- und Fortbildung

Ulrike Nauheim-Skrobek

Hermann-Josef Schmitz

Ralf Schmorleiz
Dozenten an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz

2., überarbeitete Auflage

Verlag W. Kohlhammer

2., überarbeitete Auflage 2017

Alle Rechte vorbehalten

© Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-555-01881-2

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-555-01882-9

epub: ISBN 978-3-555-01883-6

mobi: ISBN 978-3-555-01885-0

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Der Grundriss stellt das rheinland-pfälzische Kommunalrecht in seinen Grundzügen systematisch dar. Es werden zentrale Themen wie Aufgaben der Gemeinden, Satzungsrecht, Wahlen, Gemeinderat und Ausschüsse, Bürgermeister und Beigeordnete, öffentliche Einrichtungen sowie die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden verständlich und praxisnah erläutert. Der Studientitel berücksichtigt die Belange der Ausbildung und des Studiums und erleichtert den kommunalen Mandatsträgern die Einarbeitung in das Kommunalrecht.

Ulrike Nauheim-Skrobek, Hermann-Josef Schmitz und Ralf Schmorleiz sind Dozenten für Kommunalrecht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz.

Vorwort

Die Verfasser sind Dozenten der Hochschule für öffentliche Verwaltung Rheinland-Pfalz in Mayen und haben für das Studiengebiet Kommunalrecht das vorliegende Lehrbuch konzipiert. Es bietet den Studierenden Hilfestellung für das Studium und die Prüfungen.

Darüber hinaus ist das Lehrbuch geeignet, die Anwärterinnen und Anwärter, die das Zweite Einstiegsamt anstreben, die Auszubildenden für den Beruf des Verwaltungsfachangestellten und die Teilnehmer der Angestelltenlehrgänge I und II während ihrer Ausbildung hilfreich zu begleiten. Auch Praktikern und ehrenamtlichen Kommunalpolitikern kann dieses Lehrbuch einen schnellen Überblick verschaffen.

Das Lehrbuch soll zum einen die wichtigsten kommunalrechtlichen Grundkenntnisse vermitteln und zum anderen Lösungswege für viele kommunalrechtliche Problemstellungen aufzeigen. Dabei wird auch auf unterschiedliche Meinungen in Lehre und Rechtsprechung eingegangen.

Hauptsächlich werden die Regelungen der Gemeindeordnung zugrunde gelegt. Die Regelungen der Landkreisordnung sind überwiegend inhaltsgleich, so dass die Grundlagen und rechtlichen Probleme identisch sind. Besonderheiten der Landkreisordnung werden ganz speziell berücksichtigt.

Die 2. Auflage berücksichtigt den Rechtstand zum 1. August 2016

Die Verfasser verwenden nur eine Geschlechtsform. Die Ausführungen gelten aber geschlechtsneutral.


Mayen, im November 2016
Ulrike Nauheim-Skrobek
Hermann-Josef Schmitz
Ralf Schmorleiz

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1 Kommunale Selbstverwaltung und Rechtsquellen der kommunalen Selbstverwaltung in Rheinland-Pfalz (Ulrike Nauheim-Skrobek)

1.1Kommunale Gebietskörperschaften in Rheinland-Pfalz

1.2Verfassungsgrundlagen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV

1.3Gemeindeverbände

1.4Rechtsquellen

2 Aufgaben der Gemeinden, Verbands­gemeinden und ­Landkreise (Ralf Schmorleiz)

2.1Aufgaben der Gemeinden

2.1.1Selbstverwaltungsaufgaben

2.1.2Auftragsangelegenheiten

2.2Aufgaben der Verbandsgemeinden

2.2.1Eigene Aufgaben der Verbandsgemeinden

2.2.2Aufgabenerfüllung für Dritte

2.2.2.1Verwaltungsgeschäfte der Ortsgemeinden

2.2.2.2Wahrnehmung staatlicher Auftragsangelegenheiten

2.3Aufgaben der Landkreise

2.3.1Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise

2.3.2Auftragsangelegenheiten der Landkreise

2.3.3Die Kreisverwaltung als untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung

3 Gemeinderat und Ausschüsse (Hermann-Josef Schmitz)

3.1Gemeinderat

3.1.1Zusammensetzung

3.1.2Wahlzeit des Gemeinderates

3.1.3Aufgaben des Gemeinderates

3.1.4Einberufung des Gemeinderates

3.1.4.1Zuständigkeit

3.1.4.2Einzuladender Personenkreis

3.1.4.3Form der Einladung

3.1.4.4Zeitpunkt der Einberufung

3.1.4.5Tagesordnung

3.1.4.6Öffentliche Bekanntmachung

3.1.4.7Änderung der Tagesordnung

3.1.5Form der Sitzung

3.1.6Beschlussfähigkeit

3.1.7Ausschließungsgründe

3.1.7.1Sinn der Vorschrift

3.1.7.2Aufbau der Vorschrift

3.1.7.3Betroffener Personenkreis

3.1.7.4Persönliche Voraussetzungen

3.1.7.5Sachliche Voraussetzungen

3.1.7.6Ausnahmen

3.1.7.7Rechtsfolgen in der Sitzung

3.1.7.8Verfahren bei Vorliegen von Ausschließungsgründen

3.1.7.9Rechtsfolgen bei Verletzung der Vorschrift

3.1.8Beschlussfassung, Wahlen

3.1.8.1Beschlussfassung

3.1.8.1.1Form der Beschlussfassung

3.1.8.1.2Mehrheit

3.1.8.2Wahlen

3.1.9Folgen von Fehlern beim Zustandekommen von ­Beschlüssen

3.1.10Rechte der Organteile

3.1.10.1Antragsrechte

3.1.10.2Recht auf Anfragen

3.2Ausschüsse

3.2.1Arten der Ausschüsse

3.2.2Bildung der Ausschüsse

3.2.3Verfahren in Ausschüssen

3.2.3.1Vorsitz

3.2.3.2Teilnahmeberechtigte

3.2.3.3Form der Ausschusssitzungen

4 Bürgermeister und Beigeordnete (Hermann-Josef Schmitz)

4.1Bürgermeister

4.1.1Art der Bestellung

4.1.2Amtsbezeichnung

4.1.3Wahl und Ernennung des Bürgermeisters

4.1.3.1Wahl des Bürgermeisters

4.1.3.2Amtszeit des Bürgermeisters

4.1.3.3Ernennung des Bürgermeisters

4.1.4Abwahl der hauptamtlichen Bürgermeister

4.1.5Aufgaben des Bürgermeisters

4.1.5.1Organfunktion

4.1.5.1.1Originäre Aufgaben

4.1.5.1.1.1Leitung der Verwaltung

4.1.5.1.1.2Vertretung nach außen

4.1.5.1.1.3Vorbereitung von Beschlüssen des Rates

4.1.5.1.1.4Ausführung der Beschlüsse

4.1.5.1.1.5Geschäfte der laufenden Verwaltung

4.1.5.1.1.6Auftragsangelegenheiten

4.1.5.1.1.7Personalentscheidungen als Dienstvorgesetzter und Vorgesetzter

4.1.5.1.2Gesetzlich besonders übertragene ­Aufgaben

4.1.5.1.2.1Ersatzentscheidungsrecht, § 39 Abs. 2 HS 2 GemO

4.1.5.1.2.2Aussetzung von Beschlüssen, § 42 GemO

4.1.5.1.2.3Verpflichtungserklärung, § 49 GemO

4.1.5.1.2.4Eilentscheidungsrecht, § 48 GemO

4.1.5.1.2.5Wahlleiter, § 7 KWG

4.1.5.1.2.6Geborener Vorsitzender im Stadtrechtsausschuss, § 8 AGVwGO

4.1.5.1.3Vom Gemeinderat übertragene Aufgaben

4.1.5.2Aufgaben als Vorsitzender des Gemeinderates/Präsidialfunktion

4.1.5.2.1Einladung

4.1.5.2.2Sitzungsleitung

4.1.5.2.3Hausrecht

4.1.5.2.4Ordnungsbefugnisse

4.1.5.2.5Ausfertigung von Satzungen

4.2Beigeordnete

4.2.1Zahl der Beigeordneten und Art der Bestellung

4.2.2Wahl und Ernennung der Beigeordneten

4.2.2.1Wahlvoraussetzungen

4.2.2.1.1Allgemeine Wahlvoraussetzungen

4.2.2.1.2Persönliche Wählbarkeitsvoraussetzungen

4.2.2.1.3Wahlverfahren

4.2.2.2Ernennung des Beigeordneten

4.2.3Abwahl hauptamtlicher Beigeordneter

4.2.4Aufgaben der Beigeordneten

4.2.4.1Allgemeine Vertretung

4.2.4.2Vertretung bei besonderen Anlässen

4.2.4.3Ständige Vertretung

5 Satzungen (Ralf Schmorleiz)

5.1Allgemeines, Geltungsbereich von Satzungen

5.2Ermächtigungsgrundlagen

5.3Satzungsarten

5.4Verfahren zum Erlass und zur Änderung von Satzungen

5.5Unbeachtlichkeit von Satzungsmängeln

5.6Bewehrung von Satzungen

5.7Rechtsschutz gegen Satzungen

6 Aussetzung von Beschlüssen (Ralf Schmorleiz)

6.1Allgemeines

6.2Voraussetzungen

6.2.1Formelle Voraussetzungen

6.2.2Materielle Voraussetzungen

6.2.2.1Beschluss des Gemeinderats/Ausschusses/Ortsbeirat

6.2.2.2Rechtswidrigkeit des Beschlusses

6.2.2.3Ausführbarkeit des Beschlusses

6.2.2.4Beschluss ist zum Zeitpunkt der Aussetzung tatsächlich noch nicht ausgeführt

6.3Aussetzungsverfahren

7 Anfechtung von Wahlen gem. § 43 GemO (Wahlbeschwerde) (Ulrike Nauheim-Skrobek)

7.1Allgemeines

7.2Verfahrensrechtliche Gründe

7.3Abgrenzung und Konkurrenz zu anderen Rechtsmittel

7.4Überprüfungsschema Wahlbeschwerde

7.5Klage gegen die Entscheidung der Aufsichtsbehörde

8 Öffentliche Einrichtungen (Ralf Schmorleiz)

8.1Begriff und Bedeutung öffentlicher Einrichtungen

8.2Anspruch auf Benutzung öffentlicher Einrichtungen

8.3Ausschluss und Beschränkungen des Benutzungsanspruchs

8.4Gestaltung des Benutzungsanspruchs

8.5Organzuständigkeit und Sitzungsform

9 Aufsicht über die Kommunen (Ulrike Nauheim-Skrobek)

9.1Fachaufsicht

9.2Kommunalaufsicht

9.2.1Genehmigungsvorbehalt

9.2.2Repressive Eingriffsmittel der Kommunalaufsicht

9.2.3Rechtschutz gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht

9.2.4Beschränkung der Kommunalaufsicht

9.2.5Zwangsvollstreckung gegen die Gemeinde

9.3Sonderaufsicht

9.3.1Schulaufsicht

9.3.2Bauleitplanung

9.3.3Forstaufsicht

9.3.4Straßenrecht

10 Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde (Ulrike Nauheim-Skrobek)

10.1Wirtschaftliches Unternehmen

10.2Voraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung

10.3Überörtliche Betätigung gem. § 85 Abs. 2 GemO

10.4Arten der wirtschaftlichen Betätigung

10.4.1Eigenbetrieb gem. § 86 GemO

10.4.2Anstalt des öffentlichen Rechts gem. § 86a GemO

10.4.3Unternehmen in Privatrechtsform gem. § 87 GemO

11 Wahlen (Gemeinderat/Bürgermeister) (Ulrike Nauheim-Skrobek)

11.1Verfassungsrechtliche Vorgaben

11.2Wahlen zum Gemeinderat (Verbandsgemeinderat/Kreistag)

11.2.1Wahlsysteme beim Gemeinderat, Verbandsgemeinderat und Kreistag

11.2.1.1Verhältniswahl mit offenen Listen

11.2.1.2Mehrheitswahl gem. § 33 KWG

11.2.2Wahl zum Bezirkstag des Bezirksverbands Pfalz

11.3Verpflichtung der Ratsmitglieder

11.4Wahl des Bürgermeisters

11.4.1Urwahl des Bürgermeisters

11.4.2Wahl des Bürgermeisters durch den Gemeinderat

11.5Ernennung und Amtsübergabe

12 Öffentliche Bekanntmachungen (Ralf Schmorleiz)

12.1Anlässe öffentlicher Bekanntmachung

12.2Form der öffentlichen Bekanntmachung

12.2.1Allgemeine Bekanntmachungsformen

12.2.2Besondere Bekanntmachungsformen

12.3Zuständigkeit für die Veranlassung der öffentlichen Bekannt­machung in Ortsgemeinden

13 Kommunalverfassungsstreitverfahren (Ulrike Nauheim-Skrobek)

14 Ansprüche aus dem kommunalen Ehrenamt (Ralf Schmorleiz)

14.1Allgemeines und Rechtsgrundlagen

14.2Aufwandsentschädigung

14.2.1Aufwandsentschädigung für die Ausübung eines schlichten Ehrenamtes

14.2.2Aufwandsentschädigung für Ehrenbeamte

14.3Freistellungsanspruch

14.4Ansprüche auf Mandatssicherung

Abkürzungsverzeichnis

aA andere Ansicht
a. M. andere Meinung
a. a. O. am angegebenen Ort
Abl Amtsblatt
Abs. Absatz
Abschn. Abschnitt
a. F. alte Fassung
AG Aktiengesellschaft
AGB Allgemeine Geschäftsbedingungen
AGBMG Ausführungsgesetz zum Bundesmeldegesetz
AGSGB II Ausführungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II
AktG Aktiengesetz
Alt. Alternative
AO Abgabenordnung
Art. Artikel
Aufl. Auflage
AS Entscheidungssammlung Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
AZ Aktenzeichen
BauGB Baugesetzbuch
BayVerfGH Bayerischer Verfassungsgerichtshof
Bd. Band
BeamtStG Beamtenstatusgesetz
BestG Bestattungsgesetz
BezO Bezirksordnung
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BGBL. Bundesgesetzblatt
BGH Bundesgerichtshof
BGHE Entscheidungen des Bundesgerichtshof
BMG Bundesmeldegestz
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz
BVerwG Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
bzw. beziehungsweise
DGO Deutsche Gemeindeordnung
d. h. das heißt
DÖV Die öffentliche Verwaltung
DVO Durchführungsverordnung
DVBl Deutsches Verwaltungsblatt
EU Europäische Union
f./ff. Folgende
GastG Gaststättengesetz
GastVO Gaststättenverordnung
gem. gemäß
GemHVO Gemeindehaushaltsverordnung
GemO Gemeindeordnung
GemO-DVO Durchführungsverordnung zur Gemeindeverordnung
GewStG Gewerbesteuergesetz
GG Grundgesetz
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GmbHG Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung
GStB Gemeinde- und Städtebund
GVBl. Gesetz und Verordnungsblatt
GVG Gerichtsverfassungsgesetz
h. M. herrschende Meinung
Hrsg. Herausgeber
HS. Halbsatz
i. d. F. in der Fassung
insb. Insbesondere
i. S. d. im Sinne des
i. V. m. in Verbindung mit
KAG Kommunalabgabengesetz
Kap. Kapitel
KWG Kommunalwahlgesetz
KomZG Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit
KrWG Kreislaufwirtschaftsgesetz
KStG Körperschaftsteuergesetz
KStZ Kommunale Steuer- Zeitschrift
KWO Kommunalwahlordnung
LBauO Landesbauordnung
LBG Landesbeamtengesetz
LBKG Landesbrand- und Katastrophenschutzgesetz
LDG Landesdisziplinargesetz
LG Landesgesetz
LGebG Landesgebührengesetz
LKO Landkreisordnung
LKrWG Landeskreislaufwirtschaftsgesetz
LMG Landesmediengesetz
LPartG Landesparteiengesetz
LPflGG Landespflegegeldgesetz
LPlG Landesplanungsgesetz
LRH Landesrechnungshof
LS Leitsatz
LV Landesverfassung
LFAG Landesfinanzausgleichgesetz
LPAuswG Landespersonalausweisgesetz
LStrG Landesstraßengesetz
LVwVG Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz
LWG Landeswassergesetz
MG Meldegesetz
Mod. Modalität
MGeschO Mustergeschäftsordnung
mwN. mit weiteren Nachweisen n. F. neue Fassung
NJW Neue Juristische Wochenzeitschrift
Nr. Nummer
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NVwZ-RR NVwZ Rechtsprechungsreport
o. a. oben angegeben
OVG Oberverwaltungsgericht
OWiG Ordnungswidrigkeitengesetz
PartG Parteiengesetz
PAuswG Personalausweisgesetz
POG Polizei- und Ordnungsbehördengesetz
Rdnr. Randnummer
RHG Rechnungshofgesetz
RhPf. Rheinland-Pfalz
RPA Rechnungsprüfungsamt
S. Satz
SchulG Schulgesetz
SGB Sozialgesetzbuch
SparkG Sparkassengesetz
SportFG Sportförderungsgesetz
str. strittig
st. Rspr. ständige Rechtsprechung
u. unten
u. a. und andere
UStG Umsatzsteeuergesetz
v. von
VG Verbandsgemeinde
VGH Verfassungsgerichtshof
vgl. vergleiche
VO Verordnung
VwGO Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz
VV Verwaltungsvorschrift
WHG Wasserhaushaltsgesetz
z. B. zum Beispiel
Ziff. Ziffer
zit. zitiert
zz zur Zeit

Literaturverzeichnis

Bogner/Bitterwolf-de Boer/Probstfeld, Kommentar zum Landesstraßengesetz Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2013

Cremer, Wolfgang, Gewinnstreben als öffentliche Unternehmen legitimierender Zweck: Die Antwort des Grundgesetzes, DÖV 2003,921

Dazert in Gabler, Höhlein, Kommentar zum Kommunalverfassungsrecht, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Dietlein u. a., Kommentar zur Landkreisordnung, in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2010

Dreibus/Neutz/Beucher/Nauheim-Skrobek, Die Kommunalgesetze für Rheinland-Pfalz, Verlag Reckinger & Co., Siegburg, 2001

Gierke in Brügelmann, Baugesetzbuch Kommentar, Kohlhammerverlag, Stuttgart 2012

Grumbach/Bickenbach/Seckelmann/Thews, Kommentar zum Schulgesetz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Höhlein in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Höhlein/Schmorleiz/Strobel, Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt in Rheinland-Pfalz, Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz 2016

Lukas in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Masson/Samper u. a., Bayerische Kommunalgesetze, Kommentar, Verlag Boorberg 1997

Nauheim-Skrobek, Kommentar zum Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit in Rheinland-Pfalz, in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2011

Oster in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Püttner in Stern/Püttner, Die Gemeindewirtschaft, Kohlhammerverlag, Stuttgart 1965

Raum, Bertram, Das Recht auf Rücknahme von Vorschlägen von der Tagesordnung der Gemeinderatssitzung, NVwZ 1990/144

Roling, Dr., Sebastian, Die Entwertung der niedersächsischen Subsidiaritätsklausel, NVwZ 2009, 226

Schaaf/Höhlein in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Schaefer, Dr. Stefan, Kommentar zum Landeswaldgesetz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2011

Scholz in Maunz/Dürig, Kommentar Grundgesetz, Verlag C. H. Beck, München, November 2012

Schuck/Unglaub/Nauheim-Skrobek, Rheinland- Pfälzisches Kommunalrecht, Meininger Verlag 1994

Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, Verlag Nomos, Baden-Baden, 3. Auflage 2010

Stamm/Lukas in Gabler/Höhlein u. a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden 2012

Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz, www.statistik.rlp./Veröffentlichungen/Verzeichnisse und Adressarien/Gemeindeverzeichnis

Widtmann/Grasser, Bayrische Gemeindeordnung, Kommentar, Verlag C. H. Beck, München 5. Auflage 1994

1Kommunale Selbstverwaltung und Rechtsquellen der kommunalen Selbstverwaltung in Rheinland-Pfalz

1.1Kommunale Gebietskörperschaften in Rheinland-Pfalz

Rheinland-Pfalz verfügt über die kleinste Gemeindestruktur der Flächenländer in der Bundesrepublik Deutschland.1

Nach dem 2. Weltkrieg wurde Rheinland-Pfalz aus Landesteilen der ehemaligen Länder Bayern und Preußen von den Alliierten zusammengesetzt. Dies ist heute noch bei der Gemeindestruktur zu erkennen. So sind viele kleine kreisfreie Städte und der Bezirksverband Pfalz im Süden von Rheinland-Pfalz angesiedelt.

Als kommunale Gebietsköperschaften sind heute in Rheinland-Pfalz folgende Gemeindetypen vorhanden:

•  die Ortsgemeinde, sie gehört zu einer Verbandsgemeinde, § 64 GemO

•  die verbandsfreie Gemeinde, sie gehört keiner Verbandsgemeinde an, aber gehört zu einem Landkreis, § 5 LKO

•  die große kreisangehörige Stadt, § 6 GemO

•  die kreisfreie Stadt, § 7 GemO

Als Gemeindeverbände sind vorhanden:

•  die Verbandsgemeinde, § 64 GemO,

•  der Landkreis, § 5 LKO,

•  der Bezirksverband, § 1 BezO.

Darüber hinaus gibt es noch die Zweckverbände nach dem Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (KomZG)2 und die Planungsgemeinschaften nach dem Landesplanungsgesetz als sonstige kommunale Körperschaften.

Kommunale (Gebiets-)Köperschaften sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, die geprägt sind durch Mitglieder, die an der Willensbildung beteiligt sind. Bei den Gebietskörperschaften ergibt sich die Mitgliedschaft kraft Gesetzes aus dem Wohnsitz eines Menschen oder dem Sitz einer juristischen Person. Sie sind als juristische Personen Träger von Rechten und Pflichten.

1.2Verfassungsgrundlagen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV

Für die Gemeinde gilt das Recht der kommunalen Selbstverwaltung. Art. 28 Abs. 2 GG legt den Auftrag an die Länder fest, dass die Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung erhalten müssen.3

Die Landesverfassung von Rheinland-Pfalz hat diesen Auftrag umgesetzt und in Art. 49 LV den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung gewährt.

Aus diesen Verfassungsregeln folgt für die Gemeinden:

•  die Einrichtungsgarantie, die besagt, dass die Institution Gemeinde verfassungsrechtlich garantiert ist. Es muss demnach Gemeindetypen in einer Vielzahl geben. Die Einrichtungsgarantie ist jedoch keine subjektive Bestandsgarantie für jede Gemeinde.

•  die Aufgabengarantie, die besagt, dass die Gemeinde alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung regeln darf. Dabei sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft alle Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der politischen Gemeinde betreffen4. Diese Angelegenheiten sind nicht positiv zu definieren, sondern wandeln sich mit den Bedürfnissen der Gemeindeeinwohner.

•  die Eigenverantwortlichkeitsgarantie, die besagt, dass die Gemeinden sich selbst verwalten dürfen, also die örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung regeln können. Dazu sind ihnen Hoheitsrechte garantiert.

Hoheitsrechte sind:

•  Gebietshoheit:

Jedermann, der sich auf dem Gebiet der Gemeinde aufhält oder durch Grundbesitz oder Gewerbebetrieb zu ihm in Beziehung steht, ist ihrer Hoheit unterworfen. Diese Hoheit umfasst das Recht gegenüber Personen und Sachen im Gemeindegebiet im Rahmen der Gesetze rechtserhebliche Handlungen vorzunehmen.

•  Finanzhoheit:

Recht der Gemeinden, ihr Finanz- und Haushaltswesen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen eigenverantwortlich zu regeln.

Gesetzesgrenzen: Genehmigungsvorbehalte.

•  Organisationshoheit:

Recht, ihre innere Verwaltungsorganisation nach eigenem Ermessen zu regeln (z. B. Aufbau- und Ablauforganisation/Bildung freiwilliger Ausschüsse)

Gesetzesgrenze: Gemeindeordnung.

•  Personalhoheit:

Recht auf freie Auswahl, Beförderung/Höhergruppierung und Entlassung/Kündigung der Gemeindebediensteten sowie auf eigenverantwortliche Ausgestaltung des Personalwesens, wozu grundsätzlich auch das Recht gehört, Zahl und Vergütung der Bediensteten festzulegen.

Gesetzesgrenzen: Dienst- und Besoldungsgesetze, Tarifrecht.

•  Planungshoheit:

Recht, das Gemeindegebiet selbst zu ordnen und zu gestalten. Räumliche Planung erfolgt durch Flächennutzungsplan und Bebauungsplan.

Gesetzesgrenzen: Baugesetzbuch, Planungsgesetze.

•  Abgabenhoheit/Steuerhoheit:

Den Gemeinden steht kein eigenes Steuerfindungsrecht zu, sondern die Entscheidungsbefugnis, ob und in welchem Umfang sie von den ihnen durch Gesetz eingeräumten Steuerquellen – Art. 104a ff. GG Grundsätze der Steuerhoheit – Gebrauch machen wollen.

Gesetzesgrenzen: KAG, Steuergesetze.

•  Satzungshoheit:

Recht, Rechtsvorschriften in Form von örtlichen Satzungen zu erlassen.

Satzungen sind Rechtsvorschriften, die selbstständige in den Staat eingeordnete juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihnen gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihnen angehörigen und unterworfenen Personen erlassen dürfen (§ 24 GemO).5

Das Recht der Selbstverwaltung ist aber nicht unbeschränkt garantiert, sondern schon Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV stellt das Recht unter den Gesetzesvorbehalt (Gesetzesgrenzen siehe oben); denn Gemeinden sind kein Staat im Staat. Daher kann das Selbstverwaltungsrecht nicht schrankenlos gewährt werden.

Gesetze sind alle formellen und materiellen Gesetze des Bundes, der Länder und der Europäischen Union.

Kann das Selbstverwaltungsrecht eingeschränkt werden, dann stellt sich die Frage, ob und inwieweit dies möglich ist. Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV garantieren den Gemeinden das Selbstverwaltungsrecht. Gänzlich kann daher das Selbstverwaltungsrecht nicht aufgehoben werden. Ein Eingriff ist rechtlich nur zulässig, wenn und soweit der Kern des Selbstverwaltungsrechts nicht angerührt wird (Kernbereich/Wesensgehaltssperre). Die Rechtsprechung hat keine Definition des Selbstverwaltungsrechts festgelegt. Im Hinblick auf die Eigenverantwortlichkeitsgarantie sind Regelungen verboten, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Gemeinde im Keim ersticken.6 Der Kernbereich ist nicht beim Entzug bestimmter Aufgaben oder im Falle der Auferlegung bestimmter organisatorischer Maßnahmen betroffen. Er darf aber nicht angetastet werden. Hier gilt ein absoluter Schutz. Außerhalb des Kernbereichs (Randbereich oder Außenbereich) gilt nur ein relativer Schutz. Maßnahmen des Aufgabenentzugs oder Überbürdung von Aufgaben sind am verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden zu messen. Der Gesetzgeber darf (durch Gesetz oder aufgrund des Gesetzes) örtliche Aufgaben den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen.

1.3Gemeindeverbände

Auch für die Gemeindeverbände garantieren Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV die kommunale Selbstverwaltung, jedoch bezogen auf ihren gesetzlichen Aufgabenbereich.

Gem. § 2 Abs. 1 LKO können die Landkreise auf das Kreisgebiet bezogene öffentliche Aufgaben grundsätzlich wahrnehmen. Jedoch müssen es über den örtlichen Bereich der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehende überörtliche, kreiskommunale Aufgaben sein.7/8

Für die Verbandsgemeinde gibt es die gesetzliche Zuweisung ihres Aufgabenbereiches für Selbstverwaltungsaufgaben in § 67 GemO.

Hier werden in § 67 Abs. 1 bis 3 GemO konkrete Aufgaben aufgezählt, die den Verbandsgemeinden durch den Gesetzgeber zugeordnet werden. Damit wird der Aufgabenkreis beschrieben. Auch hier stellt sich hinsichtlich der Unterstützungsaufgabe gem. § 67 Abs. 7 GemO aber immer wieder die Frage der Abgrenzung zur örtlichen Aufgabe.9

Auch dem Bezirksverband sind durch § 2 BezO Aufgaben zugewiesen, sowie den Zweckverbänden durch § 3 KomZG in Verbindung mit der Verbandsordnung und den Planungsgemeinschaften durch § 14 Abs. 3 LPlG.

In ihrem gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich haben die Gemeindeverbände ebenfalls das oben näher dargestellte Recht der Selbstverwaltung.

1.4Rechtsquellen

Daraus ergeben sich schon die für das Kommunalverfassungsrecht wichtigen Rechtsquellen.

Neben den Verfassungsgrundlagen des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 49 LV sind die gesetzlichen Regelungen

•  Gemeindeordnung (GemO)10,

•  Landkreisordnung (LKO)11,

•  Bezirksordnung (BezO)12,

•  Kommunalwahlgesetz (KWG)13,

•  Landesgesetz zur kommunalen Zusammenarbeit (KomZG)14,

•  Kommunalabgabengesetz (KAG)15,

•  Landesfinanzausgleichgesetz (LFAG)16

zu nennen mit den entsprechenden Verordnungen, z. B.

•  Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO)17,

•  Durchführungsverordnung zur Gemeindeordnung (GemO-DVO)18,

•  Kommunalwahlordnung (KWO)19,

•  Kommunal-Besoldungsverordnung (LKomBesVO)20,

•  Eigenbetriebs- und Anstaltsverordnung (EigAnVO)21.

Bei der Gemeindeordnung geht der Gesetzgeber grundsätzlich von einer (verbandsfreien) Gemeinde aus. Daher musste der Gesetzgeber das Verhältnis von Ortsgemeinde und Verbandsgemeinde besonders im 3. Kapitel in den Vorschriften §§ 64 bis 73 GemO regeln. In § 64 Abs. 2 GemO bestimmt er daher auch, dass, soweit die Bestimmungen des 3. Kapitels nicht etwas anderes vorschreiben, für die Verbandsgemeinde die Bestimmungen über die verbandsfreie Gemeinden mit besonderen Maßgaben des § 64 Abs. 2 Nr. 1 bis 8 GemO gelten.